民營化本身并不是目的，只是手段之一。世界范圍內(nèi)，許多私營化失敗的原因就是沒有做好政府監(jiān)管的跟進(jìn)。前提是政府區(qū)分監(jiān)管者與運(yùn)營者的職責(zé)，自己應(yīng)側(cè)重約束與管制。真正好的解決手段是，利用市場的充分競爭進(jìn)行控制，這遠(yuǎn)比形式上的民營化重要

對于一些關(guān)鍵性的瓶頸問題不再回避

上周四，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》公布。對應(yīng)于2005年的“非公經(jīng)濟(jì)36條”，此次的《意見》被稱作“新36條”?！胺枪?jīng)濟(jì)36條”實(shí)施5年來取得了積極效果，但民營企業(yè)在進(jìn)入市場和參與競爭時(shí)仍面對高行業(yè)門檻、窄融資渠道、嚴(yán)經(jīng)營條件等一些問題。根據(jù)“新36條”，國家鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會事業(yè)、金融服務(wù)、商貿(mào)流通、國防科技工業(yè)等領(lǐng)域，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本重組聯(lián)合和參與國有企業(yè)改革。更具體地說，“新36條”的內(nèi)容包括，鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、控股、參股等方式投資建設(shè)公路、水運(yùn)、港口碼頭、民用機(jī)場、通用航空等項(xiàng)目；提出運(yùn)用民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)，支持民間資本以入股方式參與商業(yè)銀行、信用社等的增資擴(kuò)股或者改制。

?“新36條”最引人關(guān)注的，是對于一些關(guān)鍵性的瓶頸問題不再回避?！兑庖姟访鞔_提出，規(guī)范設(shè)置投資準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)造公平競爭、平等準(zhǔn)入的市場環(huán)境；市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，不得單對民間資本設(shè)置附加條件。

壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入許可其實(shí)沒有充分依據(jù)

?“新36條”再次提出鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)，并且明確說明這些行業(yè)包括基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公用事業(yè)和金融服務(wù)業(yè)等，可看作是對多年來的一種爭議的回應(yīng)。

壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入許可，其實(shí)沒有充分的依據(jù)。盡管一直有“自然壟斷”的說法，但沒人能證明水、電、煤、石油和電信這些產(chǎn)品為什么就必然是“自然壟斷”的。從理論到實(shí)踐，始終無法找到絕對的依據(jù)說明具體某個(gè)行業(yè)為何不能放開準(zhǔn)入。特別是，這些行業(yè)在中國從來沒有放開準(zhǔn)入、而在其他國家卻有放開準(zhǔn)入的實(shí)例時(shí)，人們更無法被說服。在壟斷行業(yè)中的企業(yè)，總試圖說明自己這一行是真實(shí)的“自然壟斷”，但我們不能排除其中許多實(shí)際是虛假的“自然壟斷”——是政府部門指定、而不是市場選擇了壟斷的格局。

較之從前，我們聽到了更多對于國有大企業(yè)，特別是國有壟斷企業(yè)的抱怨，抱怨來自消費(fèi)者、競爭企業(yè)和下游廠商，抱怨的內(nèi)容是這些國有大企業(yè)獨(dú)占某些行業(yè)的準(zhǔn)入，定價(jià)過高、服務(wù)質(zhì)量差、在資源競爭上有特殊優(yōu)勢，以及行政幫助壟斷。我們也聽到了國有大企業(yè)經(jīng)營層和雇員們的抱怨，他們批評政府部門干預(yù)過多、硬性分派社會責(zé)任、內(nèi)部運(yùn)作官僚化、經(jīng)營低效率、人員無動(dòng)力等。

兩個(gè)根本問題不能回避而必須解決

在國有大企業(yè)改革中，有兩個(gè)根本問題不能回避而必須解決：一是在現(xiàn)存的大型國有企業(yè)所處的行業(yè)中，哪些是國家應(yīng)當(dāng)控制的，哪些是國家應(yīng)該退出的，即使壟斷帶來了豐厚利潤；二是在最終保留下來的國家控股的大企業(yè)中，如何建立有效的對經(jīng)營管理層的約束機(jī)制。

除了涉及國家安全的企業(yè)（如軍工、造幣等）、提供公共物品的企業(yè)（如城市公共交通、環(huán)衛(wèi)等）、稀缺資源開采企業(yè)（如石油、稀有金屬、海底資源開采等）以及一些服務(wù)于政策調(diào)控之需的企業(yè)（如政策性銀行等），其他行業(yè)的國有資本大多無須達(dá)到控股程度。更進(jìn)一步，許多國有壟斷授權(quán)經(jīng)營的行業(yè)應(yīng)當(dāng)放開準(zhǔn)入，讓民間資本成為新進(jìn)入者，如鐵路、公路、電信、煙草、水電煤供應(yīng)等都沒有國家壟斷的依據(jù)。隨著技術(shù)的發(fā)展，已建公共網(wǎng)絡(luò)的傳統(tǒng)壟斷也可能打破，國家無須擔(dān)憂惡性競爭的問題，因?yàn)槭袌鰰x擇最優(yōu)的勝利者，而市場競優(yōu)的最后結(jié)果總是優(yōu)于人為干預(yù)。

不放開準(zhǔn)入而引進(jìn)民間資本，是將壟斷利潤拱手讓人

其實(shí)，國有資本無須大幅退出所謂的“競爭性行業(yè)”。問題的關(guān)鍵是放開哪些行業(yè)的準(zhǔn)入，讓更多外部競爭者參與其中，給國有企業(yè)施加壓力，而不是在保留封閉的情況下出售國有股份，這樣做，便是將壟斷利潤與部分民營企業(yè)甚至外資企業(yè)分享。我們一些城市在水電煤供應(yīng)企業(yè)的改革上就犯了這樣的錯(cuò)誤：不放開準(zhǔn)入而引進(jìn)私人資本，結(jié)果將壟斷利潤拱手讓人，而根本性的問題沒有解決。應(yīng)當(dāng)是國家將一些行業(yè)開放、不再實(shí)行壟斷，而不應(yīng)當(dāng)是讓出這些壟斷企業(yè)的國有股份。我們要放棄的是行政賦予的人為壟斷地位，而不是國有股份。如果國有企業(yè)能在這些行業(yè)繼續(xù)有效地與私人企業(yè)競爭，那么就該讓它們繼續(xù)經(jīng)營。任何強(qiáng)行的出讓國有股份都不能避免“尋租”問題和道德風(fēng)險(xiǎn)。一句話，向民間資本開放壟斷行業(yè)要開對門。

利用市場的充分競爭進(jìn)行控制，遠(yuǎn)比形式上的民營化重要

我們必須認(rèn)識到，民營化本身并不是目的，只是手段之一。世界范圍內(nèi)，許多私營化失敗的原因就是沒有做好政府監(jiān)管的跟進(jìn)。前提是政府區(qū)分監(jiān)管者與運(yùn)營者的職責(zé)，自己應(yīng)側(cè)重約束與管制。劍橋大學(xué)教授大衛(wèi)·紐貝里在《公共網(wǎng)絡(luò)私營化、重建和監(jiān)管》一書中認(rèn)為，關(guān)鍵不是所有權(quán)，而是控制權(quán)。國有企業(yè)或是國家監(jiān)管下的私營企業(yè)，在他看來沒什么不同，他認(rèn)為公用服務(wù)業(yè)在不同的國家和地區(qū)的效率差異源于控制模式的不同：運(yùn)用所有權(quán)的國家直接控制，利用監(jiān)管手段的間接控制，以及由市場力量進(jìn)行的分散控制。真正好的解決手段是，利用市場的充分競爭進(jìn)行控制，這遠(yuǎn)比形式上的民營化重要。

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（作者為上海社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)研究所副研究員、國際貿(mào)易研究室副主任）

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