城市化是全球發(fā)展的趨勢(shì)，這個(gè)問(wèn)題大家都已經(jīng)說(shuō)了很多遍，現(xiàn)在全球一半的人口生活在城市里。1990年中國(guó)第四次人口普查發(fā)現(xiàn)有26.2%的人口生活在城市，到2009年年末有46.6%的人口生活在城市，城市人口的規(guī)模達(dá)到6.2億。這里包括在城市生活半年以上、來(lái)自農(nóng)村的居民。

中國(guó)城市化水平如果按照過(guò)去20年來(lái)看，大概每年增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)最近在北京發(fā)布的 《中國(guó)人類(lèi)發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)未來(lái)20年還會(huì)有4億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，這也是一個(gè)趨勢(shì)。

講到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，我們不能理解為城鄉(xiāng)空間的均衡發(fā)展。有的人認(rèn)為城鄉(xiāng)均衡發(fā)展就是城市是田園化的、低密度的，農(nóng)村是工業(yè)化的、煙囪冒煙的。顯然這樣空間形態(tài)的均衡發(fā)展不是我們追求的，如果這樣做的話(huà)，會(huì)造成資源利用效率低下，甚至造成生態(tài)環(huán)境的破壞。

追求城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的政策重點(diǎn)是要讓城鄉(xiāng)居民享有同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，尤其是接受義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)，以及通過(guò)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)來(lái)尋求就業(yè)創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)，在工資收入、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障以及金融服務(wù)等方面都享受公平待遇。

中國(guó)有一個(gè)說(shuō)法叫作“市民的待遇”或者“市民化”。但是中國(guó)到目前為止確實(shí)存在一個(gè)問(wèn)題，即有大量的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，他們?cè)诮y(tǒng)計(jì)上已經(jīng)成為城市的常住人口，但是在公共服務(wù)、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等方面不能獲得與城市戶(hù)籍人口同等的待遇，不能成為城市的市民?；蛘哒f(shuō)他們有了空間流動(dòng)，但是沒(méi)有社會(huì)流動(dòng)。這個(gè)稱(chēng)之為淺度的城市化，這些人沒(méi)有真正地在城市扎根。農(nóng)村每年春節(jié)的時(shí)候會(huì)有大量的農(nóng)民工返回老家過(guò)年，造成春運(yùn)擁擠的問(wèn)題。

這些農(nóng)民工也可以稱(chēng)之為 “準(zhǔn)城市人口”。這些人口有多少？到2009年末中國(guó)大概有13.34億人，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，46.6%的人口是城鎮(zhèn)戶(hù)籍。這里的城鎮(zhèn)戶(hù)籍是指城鎮(zhèn)常住人口，但是真正擁有城鎮(zhèn)戶(hù)籍的人口是33%。兩者之間的差距是13.6%，也就是說(shuō)有大約1.82億人。在長(zhǎng)三角、珠三角農(nóng)村勞動(dòng)力留在城市的人口比例高得多。

當(dāng)然我們說(shuō)準(zhǔn)城市人口還有一個(gè)重要的群體就是失地農(nóng)民。他們?cè)诔鞘谢倪^(guò)程中土地被征用，就轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口。但是他們也沒(méi)有真正成為城市人口，他們也居住在農(nóng)村的社區(qū)，他們?nèi)鄙偌寄埽麄兒茈y在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)，大多數(shù)人沒(méi)有城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障。所以他們成為非常特殊的準(zhǔn)城市人口。

把這兩部分加起來(lái)，我估計(jì)中國(guó)準(zhǔn)城市人口有2億多， 6.3億當(dāng)中大概1/3是準(zhǔn)城市人口。我稱(chēng)這個(gè)現(xiàn)象是 “淺度的城市化”。要解決這個(gè)問(wèn)題，首先需要地方政府轉(zhuǎn)變觀念，積極向進(jìn)城農(nóng)民工和他們的家屬提供平等的公共服務(wù)，在城市規(guī)劃和建設(shè)當(dāng)中注重創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，在改革社會(huì)保障過(guò)程中建設(shè)全民共籌、共享的基礎(chǔ)平臺(tái)。

第一，要轉(zhuǎn)變觀念。我們常常認(rèn)為城市向農(nóng)民工提供公共服務(wù)或者社會(huì)保障是一種福利，但是我感覺(jué)這不是城市對(duì)農(nóng)民工的施舍，農(nóng)民工作出了勞動(dòng)貢獻(xiàn)，他們對(duì)稅收和社會(huì)保障作出了貢獻(xiàn)。農(nóng)民工社會(huì)保障原來(lái)一直沒(méi)有正規(guī)保障，現(xiàn)在中央已經(jīng)要求把農(nóng)民工的社會(huì)保障納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障當(dāng)中來(lái)。不管什么情況，農(nóng)民工參加社會(huì)保障也是基于他們企業(yè)或者個(gè)人對(duì)社會(huì)保障的積極繳費(fèi)，而不是基于城市福利。對(duì)于人口高度老齡化的城市，農(nóng)民工參加社會(huì)保障還會(huì)降低社會(huì)保障的贍養(yǎng)率，有利于可持續(xù)發(fā)展。

第二，完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的機(jī)制?，F(xiàn)在農(nóng)民工在城市的分布傾向于在城市邊緣地區(qū)或者郊區(qū)。但郊區(qū)一般是財(cái)政收入比較低的地區(qū)，教育和衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施也是相對(duì)薄弱。所以中心城區(qū)和郊區(qū)之間人均財(cái)政收入和義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)水平有很大差距，差距可以達(dá)到6—7倍，造成為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的能力不足。這種情況下，我們應(yīng)該在城市內(nèi)部有一個(gè)區(qū)縣之間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，確保公共服務(wù)的均等化。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于保護(hù)某些郊區(qū)的生態(tài)環(huán)境，避免對(duì)農(nóng)村土地的過(guò)度開(kāi)發(fā)也非常重要。

另外，社會(huì)保障繳費(fèi)不能過(guò)高，如果過(guò)高的話(huà)就把中小企業(yè)排除在社會(huì)保障體制之外，因?yàn)樗麄兝U不起這么高的費(fèi)用。今后在不同社會(huì)保障融合的過(guò)程當(dāng)中要降低社會(huì)保障的強(qiáng)制繳費(fèi)率，發(fā)展多層次社會(huì)保障。城市建設(shè)應(yīng)該提高土地利用率，增加城市吸納農(nóng)民工就業(yè)的能力?，F(xiàn)在大部分的城市都是低密度開(kāi)發(fā)，非常大的馬路，非常大的廣場(chǎng)，但是沒(méi)有形成就業(yè)機(jī)會(huì)，這也是值得我們考慮的。

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（作者為上海社會(huì)科學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)、研究員）