《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部分是這樣表述的——堅(jiān)持把深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略?xún)?yōu)先位置，給予特殊政策支持，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)和生態(tài)安全屏障作用，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，大力發(fā)展科技教育，支持特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加大支持西藏、新疆和其他民族地區(qū)發(fā)展力度，扶持人口較少民族發(fā)展……實(shí)行地區(qū)互助政策，開(kāi)展多種形式對(duì)口支援。加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度……加快沿邊地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放，加強(qiáng)國(guó)際通道、邊境城市和口岸建設(shè)，深入實(shí)施興邊富民行動(dòng)。

中央的建議公布后不久，筆者選擇云南德宏傣族景頗族自治州為案例專(zhuān)項(xiàng)考察 “加快沿邊地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放”的問(wèn)題，收獲很大。云南也是上海對(duì)口支援省份，本文根據(jù)第一手調(diào)研資料寫(xiě)成，供讀者參考。

與印度洋經(jīng)濟(jì)圈相聯(lián)系的地緣優(yōu)勢(shì)

德宏傣族景頗族自治州是全國(guó)30個(gè)、云南省8個(gè)少數(shù)民族自治州之一，轄芒、瑞麗兩市和梁河、盈江、隴川三縣，國(guó)土面積11526平方公里。德宏山川秀麗，氣候宜人，資源豐富，鮮花盛開(kāi)；是鑲嵌在祖國(guó)西南、云南西部邊陲的一顆璀璨的明珠，也是一個(gè)神奇、富饒、美麗的地方，并具有以下顯著特征：

一是民族文化資源豐富多樣。德宏是一個(gè)多民族聚居的地區(qū)，總?cè)丝?/SPAN>119.4萬(wàn)人，州內(nèi)居住著傣族、景頗族、阿昌族、德昂族、傈僳族五個(gè)世居少數(shù)民族。其中，阿昌族、德昂族是全國(guó)人口較少民族，少數(shù)民族人口占49.7%，信仰宗教人口占42%，州內(nèi)五大宗教俱全。各民族純樸善良，相融相通，和睦相處，共同繁榮發(fā)展，是民族團(tuán)結(jié)的大家園。德宏民族文化多樣多元、和諧相融，底蘊(yùn)深厚、豐富多彩，是漢文化與少數(shù)民族文化、西方文化與少數(shù)民族文化融合的地區(qū)，呈現(xiàn)出民族文化的多樣性，是民族文化的大觀(guān)園。傣族的潑水節(jié)、景頗族的目瑙縱歌節(jié)、中緬胞波狂歡節(jié)已成為傳承民族文化、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)中緬友誼、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)邊疆和諧穩(wěn)定的重要文化交流平臺(tái)。

二是綠色生物資源豐富多樣。德宏州位于東經(jīng)97°31′～98°43′、北緯23°50′～25°20′之間，屬典型的南亞熱帶季風(fēng)氣候，州內(nèi)平均海拔800—1300米，年均氣溫18.4℃—20.3℃，年降雨量1436—1709毫米，年日照時(shí)間2281—2453小時(shí)，森林覆蓋率67.1%，冬無(wú)嚴(yán)寒、夏無(wú)酷暑，花開(kāi)四季、果結(jié)終年，自然生態(tài)優(yōu)勢(shì)明顯。得天獨(dú)厚的光、熱、水、土造就德宏萬(wàn)物生長(zhǎng)，物種資源豐富多樣，素有 “植物王國(guó)”、“物種基因庫(kù)”之美稱(chēng)，是發(fā)展生物特色產(chǎn)業(yè)、走低碳經(jīng)濟(jì)之路最具優(yōu)勢(shì)的地方之一。

三是地理區(qū)位獨(dú)具優(yōu)勢(shì)。德宏州與緬甸接壤，國(guó)境線(xiàn)長(zhǎng)達(dá)503.8公里，全州5個(gè)縣市中有4個(gè)處在邊境線(xiàn)上。歷史上，德宏就是南方古絲綢之路的要塞，是滇緬公路、史迪威公路、中印輸油管道三大通道的出入口。是中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)、東南亞經(jīng)濟(jì)區(qū)、南亞經(jīng)濟(jì)區(qū)的交匯點(diǎn)，是中國(guó)陸地連接?xùn)|南亞、南亞，走向印度洋的最佳接合部和最便捷的通道，是中國(guó)向西南開(kāi)放橋頭堡的黃金口岸和云南對(duì)外開(kāi)放的前沿。

全國(guó)邊貿(mào)看云南、云南邊貿(mào)看德宏的先發(fā)效應(yīng)

德宏在上世紀(jì)80年代初率先實(shí)施全境開(kāi)放為邊境貿(mào)易區(qū)，成為我國(guó)沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略的最早發(fā)端地之一，一度產(chǎn)生了“全國(guó)邊貿(mào)看云南、云南邊貿(mào)看德宏”的鮮明效應(yīng)，從而在1992年國(guó)家一次性批準(zhǔn)德宏設(shè)立瑞麗、畹町兩個(gè)國(guó)家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，占全國(guó)14個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的14.3%、云南邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的三分之二。二十一世紀(jì)開(kāi)始，德宏在中央的關(guān)心下，先后成功實(shí)施 “境內(nèi)關(guān)外”管理模式、對(duì)外貿(mào)易出口商品人民幣結(jié)算退稅試點(diǎn) （邊境貿(mào)易）等全國(guó)性突破性政策措施試驗(yàn)。面對(duì)2008年以來(lái)的國(guó)際金融危機(jī)沖擊，2009年德宏對(duì)外貿(mào)易降幅仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于云南省乃至全國(guó)對(duì)外貿(mào)易降幅，而且在2010年開(kāi)局至今一直保持50%以上的增幅。

這里需要關(guān)注的重要鄰邦是緬甸，緬甸是我國(guó)陸地連接?xùn)|南亞、南亞，走向印度洋的必經(jīng)咽喉之地，在建設(shè)中國(guó)向西南開(kāi)放橋頭堡中具有特殊重要的意義。德宏與緬甸山水相連，是中緬合作的核心區(qū)。長(zhǎng)期以來(lái)，中緬政治關(guān)系、傳統(tǒng)友好關(guān)系的傳承和發(fā)展勢(shì)頭引人注目，而經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系一度處于從屬位置，但是，進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，中緬國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人頻繁互訪(fǎng)，邊境貿(mào)易、邊境經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)合作等成為高層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、關(guān)心、研討以及達(dá)成共識(shí)的重要內(nèi)容，使我國(guó)一躍成為緬甸第二貿(mào)易伙伴國(guó)、第四大投資國(guó)，中緬傳統(tǒng)互信合作關(guān)系進(jìn)入跨世紀(jì)的歷史性新階段。特別是2010年習(xí)近平副主席訪(fǎng)緬之后， 6月份溫總理訪(fǎng)緬，兩國(guó)正式確定把中緬油氣管道、境外經(jīng)濟(jì)合作區(qū) （設(shè)立于緬甸皎漂）、邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互連互通、中緬陸水聯(lián)運(yùn)大通道等內(nèi)容作為最近幾年雙邊經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，一大批央企與緬甸有關(guān)部委成功達(dá)成一系列具體合作項(xiàng)目。可以預(yù)見(jiàn)，中國(guó)將成為緬甸第一大貿(mào)易投資國(guó)。尤其重要的是，兩國(guó)高層確定的重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作項(xiàng)目大都以德宏州為鏈接點(diǎn)。顯然，歷史已經(jīng)把德宏推到了沿邊開(kāi)放的最前沿。

在通道建設(shè)方面，德宏是320國(guó)道、國(guó)家高速公路網(wǎng)杭州—瑞麗高速公路、中緬鐵路公路通道、中緬油氣管道、中緬陸水聯(lián)運(yùn)大通道的出入境樞紐，也是擬議中泛亞鐵路西線(xiàn)及第三亞歐大陸橋的出入境交匯區(qū)。目前，德宏州已擁有瑞麗、畹町兩個(gè)國(guó)家一類(lèi)口岸，章鳳、盈江兩個(gè)國(guó)家二類(lèi)口岸，州內(nèi)有9條公路、 28個(gè)渡口、 64條通道、 1條國(guó)際通訊光纜、 9條輸電線(xiàn)路聯(lián)通緬甸。主要跨境公路有三條：即畹町、瑞麗口岸到曼德勒的滇緬公路，隴川章鳳口岸到八莫進(jìn)入伊洛瓦底江的中緬陸水聯(lián)運(yùn)大通道，盈江那邦口岸到密支那及八莫的公路。優(yōu)越的地理、氣候條件，使得全州出入境口岸通道可以全天候利用。通道建設(shè)早，基礎(chǔ)好，現(xiàn)已初步形成了連接國(guó)內(nèi)，通向東南亞、南亞的交通網(wǎng)絡(luò)和沿邊口岸群。

在開(kāi)放互動(dòng)方面，中緬雙方在德宏—木姐區(qū)域成功務(wù)實(shí)地展開(kāi)了一系列沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)，成功參與了兩國(guó)簽署的30余份協(xié)議協(xié)定的實(shí)施，雙方地方政府間建立了涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、科教文衛(wèi)、搶險(xiǎn)救援、禁毒、司法等領(lǐng)域的合作機(jī)制，取得了明顯成效。雙方先后開(kāi)放了三對(duì)國(guó)家級(jí)口岸、一對(duì)指定通道 （盈江那邦—緬甸拉咱）。中方設(shè)立了畹町、瑞麗兩個(gè)邊境開(kāi)放城市，批設(shè)了瑞麗邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、畹町邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、姐告邊境貿(mào)易區(qū)、畹町經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，探索出了邊民互市—邊境貿(mào)易—邊境經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作—境內(nèi)關(guān)外漸次推進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展的沿邊開(kāi)放模式。緬甸也十分重視與德宏相對(duì)應(yīng)的緬甸木姐地區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放， 1998年即把木姐、九谷的海關(guān)等口岸貿(mào)易管理部門(mén)后撤到距離邊境線(xiàn)14公里的105碼地區(qū)，并對(duì)105碼地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模投資開(kāi)發(fā)建設(shè)，完成了集倉(cāng)儲(chǔ)、展示、銷(xiāo)售、查驗(yàn)、監(jiān)管為一體的第一期工程； 2004年把木姐口岸升格為一類(lèi)口岸，實(shí)施與仰光口岸同等的對(duì)外貿(mào)易審批管理權(quán)限，并設(shè)立由緬甸貿(mào)易部直管、面積達(dá)300平方公里的木姐特殊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)，使木姐特殊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)成為全緬最開(kāi)放、最發(fā)達(dá)、最安全的邊境區(qū)域。同時(shí)，德宏與木姐地區(qū)已連續(xù)10年成功舉辦了中緬邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易商品交易會(huì)和中緬胞波狂歡節(jié)，規(guī)模逐年擴(kuò)大，內(nèi)容不斷豐富，影響日益提升，已經(jīng)發(fā)展成為以促進(jìn)雙邊貿(mào)易和雙向投資為目的，并向多邊合作發(fā)展的國(guó)際區(qū)域性盛會(huì)。 1985—2008年間，德宏對(duì)緬貿(mào)易年均增幅超過(guò)20%。 2009年在全球金融危機(jī)影響下，全州對(duì)緬貿(mào)易仍然實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)。目前，德宏州對(duì)緬貿(mào)易已分別占中緬貿(mào)易的四分之一、滇緬貿(mào)易的五分之三，是中緬兩國(guó)開(kāi)發(fā)開(kāi)放合作成效最明顯的區(qū)域之一。

橋頭堡與黃金口岸的建設(shè)內(nèi)涵

上述的這些優(yōu)勢(shì)和已有基礎(chǔ)，自然得到了國(guó)家職能部門(mén)的高度關(guān)注。于是近年來(lái)，把云南建設(shè)成為中國(guó)向西南開(kāi)放和同步實(shí)現(xiàn)興邊富民格局的重要橋頭堡，開(kāi)始成為國(guó)家一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。如果說(shuō)云南是橋頭堡，那么，德宏就是這個(gè)橋頭堡的黃金口岸，瑞麗則是黃金口岸國(guó)際陸港。而第一時(shí)間與國(guó)家戰(zhàn)略互動(dòng)，也可稱(chēng)作是德宏千載難逢的跨越式發(fā)展機(jī)遇，意義重大而深遠(yuǎn)。按照中央和云南省委、省政府的部署，德宏州及時(shí)成立了以州委書(shū)記為組長(zhǎng)、州長(zhǎng)為副組長(zhǎng)的橋頭堡黃金口岸建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組暨瑞麗重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，積極配合中央有關(guān)部門(mén)開(kāi)展了一系列調(diào)查研究。特別是今年7月12日至20日，由國(guó)家發(fā)改委牽頭，全國(guó)人大辦公廳和國(guó)家46個(gè)部委、 160多人組成的國(guó)家部委橋頭堡聯(lián)合調(diào)研組，圍繞制定支持云南建設(shè)我國(guó)向西南開(kāi)放橋頭堡的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)德宏推進(jìn)橋頭堡黃金口岸建設(shè)和瑞麗重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提出了實(shí)質(zhì)性的意見(jiàn)建議，也提出了橋頭堡黃金口岸建設(shè)的基本思路。

而所謂黃金口岸，實(shí)際上就是一個(gè)區(qū)域概念，即口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)。其總體構(gòu)想是：把德宏全州作為橋頭堡建設(shè)先行先試區(qū)，重點(diǎn)突出瑞麗開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)，并向中緬瑞麗—木姐跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)轉(zhuǎn)變。重點(diǎn)建設(shè) “一個(gè)通道樞紐，一個(gè)試驗(yàn)區(qū)，一個(gè)跨境合作區(qū)，三個(gè)產(chǎn)業(yè)基地，三個(gè)服務(wù)平臺(tái)，三個(gè)交流窗口”。一個(gè)通道樞紐：橋頭堡內(nèi)聯(lián)外通的重要交通樞紐。一個(gè)試驗(yàn)區(qū)：瑞麗國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)。一個(gè)跨境合作區(qū)：中緬瑞麗—木姐跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。三個(gè)產(chǎn)業(yè)基地：黃金口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)生物特色產(chǎn)業(yè)基地、進(jìn)出口加工基地、物流倉(cāng)儲(chǔ)基地。三個(gè)服務(wù)平臺(tái)：橋頭堡前端的金融服務(wù)平臺(tái)、信息服務(wù)平臺(tái)、文化交流平臺(tái)。三個(gè)交流窗口：橋頭堡通往東南亞和南亞的經(jīng)濟(jì)窗口、文化窗口、友誼窗口。

當(dāng)然，橋頭堡黃金口岸的建設(shè)，長(zhǎng)遠(yuǎn)角度必須堅(jiān)持政府推動(dòng)、市場(chǎng)導(dǎo)向、政策支持、重點(diǎn)突破、產(chǎn)業(yè)支撐、互利共贏(yíng)、科學(xué)發(fā)展原則，以開(kāi)放帶動(dòng)改革，以改革促進(jìn)開(kāi)放，不斷提升立足滇緬、拓展南亞、融入東盟、輻射印度洋西岸的沿邊開(kāi)放質(zhì)量和水平，構(gòu)建全方位、多層次、寬領(lǐng)域的開(kāi)放發(fā)展新格局。只有這樣，才能把自身建設(shè)成為聯(lián)通內(nèi)外、經(jīng)濟(jì)活躍、文化繁榮、生態(tài)良好、興邊富民的橋頭堡。而筆者從 “十二五”建設(shè)周期來(lái)看，要落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、加快推進(jìn)橋頭堡黃金口岸的建設(shè)，以下三點(diǎn)是值得高度重視的：

首先，內(nèi)聯(lián)外通的交通基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)邊境城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、邊境民生工程和邊境管理設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)該列入國(guó)家“十二五”西部大開(kāi)發(fā)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，優(yōu)先安排投資、建設(shè)。尤其是中國(guó)—東盟投資合作基金、中國(guó)—東盟專(zhuān)項(xiàng)貸款資金和國(guó)家其他援外資金，對(duì)出入境的中緬重大跨境交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)給予傾斜。其次，基于橋頭堡黃金口岸的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，國(guó)家職能部門(mén)、中央企業(yè)和東部地區(qū)應(yīng)加大對(duì)口援助力度，共建口岸承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基地，加快試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，國(guó)家政策性銀行應(yīng)加大對(duì)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的金融扶持。如準(zhǔn)予籌建 “試驗(yàn)區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放建設(shè)基金”，發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)債券；適當(dāng)放寬在試驗(yàn)區(qū)設(shè)立地方性股份制商業(yè)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件；允許境外投資者以人民幣投資在試驗(yàn)區(qū)設(shè)立外資企業(yè)；支持試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展人民幣與緬幣兌換特許業(yè)務(wù)等方面的試點(diǎn)；鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)出口信用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在試驗(yàn)區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，提供出口信用保險(xiǎn)，等等。筆者相信，這些措施的實(shí)施，將有助于加快沿邊地區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放，有助于加強(qiáng)國(guó)際通道、邊境城市和口岸建設(shè)，為深入實(shí)施興邊富民行動(dòng)提供更好的經(jīng)驗(yàn)和范例。

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（作者為上海社會(huì)科學(xué)院 《上海民生發(fā)展報(bào)告》主編）

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