重慶的戶籍改革在全國確實產生了很大的影響。剛才
城市化是一個全球的趨勢，也是我國未來發(fā)展的趨勢，所以我們的經濟社會發(fā)展政策，確實要考慮農民如何轉變?yōu)槌鞘腥丝谶@樣一個重要的問題。2008年全世界已經有一半以上的人口住在城市了。根據國家統(tǒng)計局的公報，2009年年底中國有46.6%的人口，或6億多人口生活在城市。我國的城市化水平（或城市化率），1990年是26.2%，2009年是46.6%，大概平均每年增長一個百分點。未來我國城市化水平將較快提升。聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）2010年發(fā)布的《中國人類發(fā)展報告》認為，中國在未來20年將有約4億人口從農村轉移到城市。這一巨大的國內遷移，涉及人數超過美國人口總數。
一個重要的問題是，應該如何來理解城市化，如何來理解城鄉(xiāng)均衡發(fā)展？實際上，城鄉(xiāng)均衡發(fā)展不是指城鄉(xiāng)空間的均衡發(fā)展。世界銀行2009年的年度發(fā)展報告《重塑經濟地理》強調空間的發(fā)展是不均衡的。我們說的城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展不能理解為農村工業(yè)化，到處建工廠，以及城市田園化，城市的低密度發(fā)展。城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的本質，是讓城鄉(xiāng)居民享有同等的發(fā)展機會。我國城市化發(fā)展很快，城市化水平已經達到46.6%，但是這種快速城市化背后的一個問題，是城市化的深度不夠。中國發(fā)展研究基金會2010年的中國發(fā)展報告《促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》，將中國的城市化稱為“半城市化”或“不完全城市化”，我將這種情況稱為“淺度城市化”或“淺城市化”，大概意思都差不多，就是我國目前的城市化有水份，要打點折扣。城市的非戶籍常住人口，雖然在城里工作和居住，但是在公共服務、社會保障和勞動就業(yè)方面，不能享受與戶籍人口同等的權利。這些人我們不妨稱之為“準城市人口”。
所以現(xiàn)在我們應該研究，我國農民的城市化到底有哪幾種不同的模式？未來農民城市化和市民化應該走什么樣的模式？我國各地已經出現(xiàn)了一些不同的模式，但是我認為，大體上可歸納為以下三種模式。
第一種模式叫“外勞模式”。如同歐洲有相當數量的外籍勞工那樣，我國的城市有很多外來勞動力?！巴鈩谀Ｊ健本褪歉鞯氐某鞘性试S你進城就業(yè)，但是不允許你在城里上戶口，不能享受市民待遇，那怕外來人口在城里長大甚至在城里出生的孩子也一樣?！巴鈩谀Ｊ健笔俏覈母镩_放到目前為止，大多數城市普遍采取的主要模式。
外勞模式有其產生的特定歷史背景。在改革開放前的計劃經濟時期，我國農村勞動力向城市的遷移流動原則上是禁止的。改革開放后，城市地方政府對農村勞動力進城采取了更加寬容的態(tài)度。在我國（尤其是沿海地區(qū)）的工業(yè)化和城市化進程中，大量外國直接投資在我國沿海地區(qū)形成的制造業(yè)生產線，我國大規(guī)模城市建設，包括城市基礎設施和各類城市建筑的建設，以及快速發(fā)展的城市傳統(tǒng)服務業(yè)（餐飲、理發(fā)美容、保潔、家政、護理等）都產生了大量低技能和低工資的工作崗位，需要農村勞動力（所謂的“農民工”）來填補。
外勞模式使農民工不能得到有效的公共服務、社會保障和勞動保護，甚至深受欠薪、各種職業(yè)病和工傷的危害。在媒體廣為報道并引起全國震驚的農民工張海超在患塵肺病后得不到鄭州職業(yè)病防治所的診斷，不得不“開胸驗肺”的悲慘故事即為其中一例。對外來勞動力的歧視更發(fā)展為對他們的任意驅趕的“收容遣送”制度，這一制度在某些地方演變?yōu)閷ν鈦韯趧恿Φ睦账骱蛯λ麄兓救藱嗟膰乐厍址浮?/SPAN>2003年發(fā)生的“孫志剛事件”，以一位無辜青年死亡的悲劇，換取了全國人民對收容遣送制度的討論和國務院對這一制度的廢止。
在外勞模式下，農民工面臨一些突出問題。根據國務院研究室課題組2006年撰寫的《中國農民工調研報告》，這些問題包括：農民工工資待遇和勞動環(huán)境存在問題嚴重；農民工的社會保障待遇普遍缺失；農民工基本享受不到城市政府提供的公共服務；農民工維權工作困難重重；農民工身份轉換難等。
從更加宏觀的視角來看問題，外勞模式還造成了我國“淺度城市化”的問題，并進而造成城鄉(xiāng)收入差距過大，勞動在國民收入分配中的份額下降，國內消費需求不足等重在宏觀經濟問題。
2003年10月十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出要取消對農民進城就業(yè)的限制性規(guī)定，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度。要加快城鎮(zhèn)化進程，在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農業(yè)人口，可按當地規(guī)定在就業(yè)地或居住地登記戶籍，并依法享有當地居民應有的權利，承擔應盡的義務?！稕Q定》提出的權利與義務對等的原則，對未來農民工城市化和市民化的模式具有非常重要的指導意義。
第二種模式是“土地換身份模式”。在城市化進程中，大量農業(yè)用地通過地方政府征地轉化為非農業(yè)（城市）用地。因此，農民城市化的一種自然模式就是以土地換身份。地方政府向農民征地，給農民一定的補償，同時將農民的身份轉為城市市民。土地換身份有一些不同的版本?！爸貞c模式”是在全國產生較大影響的土地換身份模式。2010年7月通過的《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》及《重慶市戶籍制度改革配套方案》提出要力爭到2020年將全市戶籍人口城市化率由目前的28%提升至60%到70%，即在2020年前實現(xiàn)1000萬農村人口進城落戶。1000萬轉戶計劃首批轉戶的310萬農村人口，包括當地農民工、當地農村籍中專學生和40多萬農轉非人員。重慶模式的一個重要創(chuàng)新，是嘗試允許本市農民先進城，三年內放棄土地承包權和宅基地使用權，政府給予一定補償。
重慶模式通過政府的有力參與，大大加快重慶的城市化進程，使進城農民可通過放棄承包地和宅基地使用權來取得市民身份。重慶模式能否取得成功，還有待于該模式今后的實踐來檢驗。但是我認為，重慶模式會面臨一些相關風險。一是交易風險。進城農民須在進城三年內退出承包地和宅基地的使用權，但不是無償退出，政府要給一定的補償。農民先進城，進城以后在某一個時期考慮土地的退出。這里有一個如何補償的問題，在這個問題上可能會存在爭議，未來爭議可能會更多。二是就業(yè)風險。大量的農民進城，如何取得就業(yè)，在社會主義市場經濟體制下，就業(yè)崗位主要是市場產生的，不是政府自身創(chuàng)造的。如何為數以千萬計的進城農民創(chuàng)造足夠的就業(yè)崗位，具有較大的不確定性。三是社會保險風險。我國社會保障的主要形式是社會保險，社會保險主要以就業(yè)為基礎，企業(yè)和勞動者個人都要繳納各類社會保險費。就業(yè)存在風險，自然就會涉及到社會保險的風險。
重慶模式的另一個局限是限于本地農民的市民化。對于沿海地區(qū)的許多地區(qū)來說，如沿海地區(qū)的長三角和珠三角城市群，進城農民工主要來自其他省份，尤其是來自中西部省份，所以限于本地進城農民市民化的重慶模式在這些地區(qū)難以復制或借鑒。
制定和實施土地換身份模式的還要其他一些城市。如南京市提出通過三個置換實現(xiàn)三個轉變，即以土地承包置換城鎮(zhèn)社區(qū)保障、以分散的農村宅基地和農民住房置換城鎮(zhèn)產權住房，以集體資產所有權置換股份合作社股權，轉變農業(yè)生產方式、農民生活方式和農民身份等。但是這些城市的政策方案，較多地集中于將農民的土地換為身份，至于這些農民的就業(yè)如何解決，相關社會保障經費如何籌措等配套措施尚不夠完善。
第三種模式，是進城農民工權利與義務對等的模式。十六屆三中全會《決定》提出了進城農民工應“依法享有當地居民應有的權利，承擔應盡的義務”的重要原則，基于這樣一條重要原則，進城農民工作為納稅人（和社會保險繳費人）的權利義務自然應該對等。農民進城并享受城市的公共服務和社會保障的直接理由，是他們在城市就業(yè)并繳費相關稅費；他們享受城市的公共服務和社會保障不是城市對他們的施舍，而是他們應有的權利。農民工繳納的稅費包括他們所在企業(yè)繳納的流通稅（增值稅和營業(yè)稅），以及他們個人繳納的所得稅；以及他們繳納的社會保障費等。他們在城市立足和扎根后，他們可以按照自愿的原則，通過公平交換的市場機制，退出他們在農村的承包地和宅基地使用權。
為了推動這一模式的實施，應考慮采取下列政策措施：
第一，推行城市公共服務的一體化，要求進城農民工的“納稅地”地方政府負責向納稅人和他們的家屬提供公平的公共服務，以及向他們提供在非義務教育領域的公平競爭機會，加大對義務教育和基本衛(wèi)生保健的財政投入強度。
一個疑慮是關于向農民工提供公共服務和社會保險的成本問題。實際上我國的人口學變化和經濟高速增長，對于城市地方政府向農民工提供公共服務創(chuàng)造了非常有利的條件。對于如上海那樣的大城市來說，中心城區(qū)公共財政的人均財力較強，但是非戶籍常住人口的數量和占常住人口的比例均較低；郊區(qū)的財力較弱，但是卻是農民工和其他非戶籍常住人口集中居住的地區(qū)，從而相應地需要提供更多的公共服務。所以這里的問題不是財政的總量不足的問題，而是如何在全市范圍內有效配置公共服務資源的問題。為此，需要對市區(qū)的公共服務資源進行適當統(tǒng)籌，設計在城市內部的（市、區(qū)）政府間財政轉移支付機制。
此外，應放寬對高等教育社會力量辦學和對三級醫(yī)院的準入限制，動員社會力量來滿足公眾對高等教育和三級醫(yī)療的需要。
第二，進一步改革我國的社會保障體制，改革目前按不同地區(qū)和不同人群分割的“板快化”或“碎片化”的社會保障體制，在基本層面建立覆蓋全體非農業(yè)勞動者進而覆蓋全體國民的社會保障（包括社會養(yǎng)老保障和社會醫(yī)療保障等），逐步實現(xiàn)繳費水平較低的全國統(tǒng)籌，在此基礎上，實行多層次（多支柱）的社會保障體制，滿足不同人群的需要。這不僅是實現(xiàn)社會公平與和諧的需要，也是緩解城鎮(zhèn)社會保障體制財務危機和提高勞動力市場效率的需要。目前不少城市的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險陷入入不敷出的財務困境。造成這種情況的原因固然很多，但是其中的一個重要原因是參保職工的年齡老化，導致退休人員相對于繳費職工的比率（贍養(yǎng)率）持續(xù)不斷升高。目前農民工的年齡普遍較輕，他們加入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險可以有效地降低參保人的贍養(yǎng)率，大大改善保險基金的財務狀況。當然基本養(yǎng)老保險的強制繳費率不宜過高，過高的繳費率門檻可能將大多數農民工排隊在保險覆蓋范圍以外。
第三，應該重新設計城市化進程中農業(yè)用地轉化為城市用地的收益的分配制度，讓失地農民獲得更加公平和充分的土地補償。
讓進城農民工享受平等的公共服務和社會保障一個普遍的擔憂，是相應的成本如何分擔的問題。例如，《中國發(fā)展報告2010》就認為，我國當前農民工市民化的平均成本在10萬元左右，未來每年為解決2000萬農民工市民化需要投入2萬億資金，需要由中央政府與地方政府和市場來共同分擔。我認為，這種說法是值得商榷的。
首先，我國農民工在城市就業(yè)，并以不同方式向城市地方政府繳納稅費（包括法人稅如法人營業(yè)稅、增值稅，其中均包含勞動的貢獻；個人稅如個人所得稅和個體經營的營業(yè)稅）。此外，部分外來人員的投資也對城市稅收作出了貢獻，他們還可對社會養(yǎng)老保險和社會醫(yī)療保險基金繳費。最后，他們在城市制造業(yè)、建筑業(yè)從事臟累險的工作和降低勞動力成本、吸引外來投資方面，以及在城市的傳統(tǒng)服務業(yè)如餐飲、保潔、家政、老年護理等領域滿足居民需要方面都發(fā)揮了重要的作用。
其次，向這些非戶籍常住人口公平服務的邊際成本可能并不高。由于城市戶籍人口生育率的長期持續(xù)下降，向非戶籍常住人口提供公用服務還可以避免城市的教育和醫(yī)療衛(wèi)生部門因為戶籍人口增長緩慢甚至停滯而帶來的萎縮。
我認為，權利與義務對等模式更加有利于科學發(fā)展和社會和諧，更加符合完善社會主義市場經濟體制的要求，對于地方政府來說，也可直接避免卷入農民城市化進程的微觀運作和過多地卷入相應風險。
目前的成都戶籍制度改革比較接近這一模式，成都提出的“產權賦能，農民自主”的統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍，實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向自由遷移的原則，確實有許多值得其他城市學習借鑒之處。但是成都戶籍改革的地域范圍仍限于本市，而成都作為省會城市，它的許多進城農民工可能來自成都市以外的地區(qū)，甚至來自其他省份，就這一點來說，成都戶改還不能解決來自成都市以外地區(qū)的農民的城市化問題。所以我建議成都再擴展一步，就把城市化擴展到市域范圍以外。這樣就需要采取權利與義務對等的原則。
關鍵要解決幾件事：一是公共服務；二是社會保險，特別是養(yǎng)老保險、社會醫(yī)療保險，和城里人一樣加入，一樣納稅；三是公平的就業(yè)機會。包括對他們就業(yè)的信息和培訓，培訓應該主要由企業(yè)來做。這三條解決好，不會對城里構成財政負擔。低保救助，我們可以設一個時間門檻，在重慶工作10年以后或者20年以后可以享受，給他一個時間。對農民工住房的問題，大家以為經濟住房、公租房好象馬上可覆蓋到農民工，我個人不這么樂觀?？梢园殉鞘薪紖^(qū)的小產權房向農民工出租，把這種出租合法化。不要隨意驅趕進城農民工和他們的家屬。
我對重慶的了解不多，這是我個人的一些思考，肯定有很多不對的地方，請大家批評指正，謝謝！
?? 來源：作者在重慶工商大學“新形勢下長江上游地區(qū)經濟發(fā)展論壇”上的演講 2010.12.11
返回頂部