長江三角洲（下稱“長三角”）區(qū)域范圍包括上海市、江蘇省和浙江省，是我國人口集聚度最高、城市化發(fā)展最快、經濟活力最強的區(qū)域。長三角面積約占全國的1/50，人口約占全國的1/10，但創(chuàng)造了占全國1/5以上的GDP和1/3以上的貨物進出口總額，實際使用外商直接投資占全國的53%，始終走在全國改革開放和現代化建設的前列。2008年，國務院常務會議審議并原則通過《關于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經濟社會發(fā)展的指導意見》時指出，長三角地區(qū)是“中國綜合實力最強的區(qū)域”，在社會主義現代化建設全局中具有重要戰(zhàn)略地位和帶動作用。長三角以區(qū)域整體的新形象參與激烈的國際競爭，同時把先進技術和管理經驗向沿江、沿海和其他地區(qū)輻射，促進全國整體經濟素質和國際競爭力提升，充分發(fā)揮了窗口和橋頭堡的作用。

與此同時，區(qū)域資源和生態(tài)環(huán)境問題也成為該地區(qū)面臨的共同問題。耕地資源被非農項目大規(guī)模占用，土壤重金屬和有機物污染日趨嚴重，大氣和水污染問題突出，二氧化硫和氮氧化物濃度仍呈上升趨勢。以煤為主的能源消費和大量的機動車尾氣排放，使困擾長三角地區(qū)多年的酸雨問題不能得到明顯緩解。京杭運河長三角地段的水資源受到不同程度的污染，總體水質逐年下降。長江和錢塘江的南京、上海、南通、鎮(zhèn)江等江段均出現明顯的岸邊污染帶。區(qū)內75%以上的湖泊出現明顯的富營養(yǎng)化現象，氧化物超標對水源地構成明顯影響。因長期超采地下水，引起區(qū)域性地面沉降，蘇錫常和杭嘉湖范圍近1萬平方公里，已經形成了最大的沉降中心。沿滬寧鐵路帶，已經形成了8000多平方公里的地下水下降漏斗，地下水供給量日益減少。外來物種入侵，在長三角地區(qū)迅速蔓延，僅上海市一年就要從水體中打撈出80萬噸水葫蘆。長三角濕地生態(tài)系統功能逐步下降。

為加強區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護，近年來長三角搭建了環(huán)境保護重點領域的合作平臺，在區(qū)域環(huán)境管理政策的制定和實施、水環(huán)境綜合治理、大氣污染控制、環(huán)境監(jiān)測和聯合執(zhí)法等方面進行了共同探索與合作，取得了一定的成效，但是區(qū)域生態(tài)環(huán)境的總體狀況并沒有得到根本性改變。主要原因在于：（1）缺乏堅實有力的生態(tài)環(huán)境合作機制。長三角雖然初步形成了多層次的區(qū)域環(huán)境合作框架，但這種松散型的行政磋商，缺乏強有力的組織保證和財政保障，跨界生態(tài)環(huán)境保護的總體規(guī)劃、任務分解和重大政策難以落實。當各行政區(qū)的經濟社會發(fā)展與跨界的環(huán)境保護、生態(tài)建設產生矛盾時，犧牲的往往是區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體利益。（2）生態(tài)環(huán)境保護處于條塊分割的狀態(tài)。雖然長三角“兩省一市”都有各自的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，但整個長三角還沒有形成以生態(tài)和資源為基礎的協調統一的主體功能區(qū)規(guī)劃。因此，“兩省一市”在產業(yè)的準入及淘汰標準、生態(tài)環(huán)境的補償和保護范圍方面均有差別。（3）缺乏有約束力的聯合執(zhí)法機制。跨界的生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測、評價體系還不完善，統一執(zhí)法的目標、法規(guī)和標準還有待建立，聯合執(zhí)法的權威性有待加強。為此，建立具有決策系統、執(zhí)行系統、監(jiān)測系統和咨詢系統的綜合性長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作機制成了當務之急。

1.建立有權威的協調機制。在現有框架下，可以通過“兩省一市主要領導座談會制度”和“協調發(fā)展聯席會制度”，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作提供有力保障。其主要任務在于，統籌規(guī)劃區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設的合理布局，制定關于環(huán)境合作的長期規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略，加強區(qū)域環(huán)境立法的合作與協調。這樣，既有利于區(qū)域環(huán)境立法，也使區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護有目標、有保障、有落實、有考核。

2.建立統一的標準和規(guī)劃。以國家生態(tài)環(huán)境指標體系為指導，建立長三角地區(qū)統一的廢棄物和污水排放標準，實施污染物總量控制；共同制定主體功能區(qū)規(guī)劃，盡可能地深化和細化生態(tài)環(huán)境管制區(qū)等級與范圍，并制定和落實生態(tài)環(huán)境保護的重大管控政策；統籌規(guī)劃區(qū)域性環(huán)?；A設施建設，如區(qū)域生活飲用水系統、污染防治工程、生活垃圾無害化處置設施、工業(yè)固體廢棄物收集處置系統、生態(tài)功能保護與恢復項目等。同時，根據統一的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃指標，劃分區(qū)域水源保護區(qū)，制定水域保護條例，加大太湖、杭州灣、長江等重點流域的水污染防治和綜合整治力度，加強近岸海域生態(tài)環(huán)境保護和海岸帶生態(tài)系統的修復，實施海域生態(tài)環(huán)境的綜合整治。

3.建立統一的監(jiān)測網絡。建立長三角統一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡，對生態(tài)環(huán)境的敏感區(qū)域、重大環(huán)境污染事件、環(huán)境保護需求和重點企業(yè)環(huán)境治理等實現信息共享；定時、定期地向“兩省一市”的有關部門通報生態(tài)環(huán)境的動態(tài)監(jiān)測結果和跟蹤管理信息，及時形成環(huán)境監(jiān)測形勢分析報告，為制定長三角生態(tài)環(huán)境建設的重大政策提供決策依據。

4.建立聯合的執(zhí)法機制。強化跨區(qū)域入河排污口登記制度和審批制度，對重要的水功能區(qū)和入河排污口進行實時監(jiān)控，重點加強飲用水水源保護區(qū)管理；加強黃浦江上游地區(qū)、太湖流域、沿長江以及近岸海域等區(qū)域的水污染治理和污染事故防護；完善區(qū)域常規(guī)性聯合檢查機制、突發(fā)性污染事件的事故處置機制和污染防治基礎設施的共建共享機制。通過成立長三角聯合監(jiān)測隊伍，對區(qū)域敏感環(huán)境目標以及水質斷面進行聯合監(jiān)測，聯合制定對策、聯合實施、聯合執(zhí)法，實現治污方式由分散向相對集中的轉變。

5.建立完善的生態(tài)補償機制。長三角地區(qū)土地、水、能源和其他重要資源的供給價格還不能客觀地反映其稀缺程度。因此，長三角在建立流域生態(tài)補償、排污權交易和生態(tài)功能區(qū)補償等機制的基礎上，水價機制、污染物排放的價格約束機制、污染治理的收費機制、自然資源有償使用和價格形成機制、環(huán)境保護和生態(tài)恢復的經濟補償機制、環(huán)境保護的基礎設施建設和運營的市場機制等等，都需要逐步建立和完善。

6.建立科學的風險管理體系。長三角地區(qū)水源地建設和保護相對薄弱，危及城鄉(xiāng)飲水安全。地下水超采嚴重，將會引發(fā)一系列地質災害。為此，需要將區(qū)域風險管理體系作為長三角生態(tài)環(huán)境合作機制的一項重要內容，依據防洪規(guī)劃，實施分類管理，編制和完善重要流域、重點地區(qū)和重點城市洪水風險圖，形成跨界洪水影響評價體系和河道風險管理制度，建立一套科學的區(qū)域風險管理體系。

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（作者為國家發(fā)展和改革委員會長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綜合組成員、上海社會科學院城市化發(fā)展研究中心主任、研究員）

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