?“有法可依”是前提，“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”是關(guān)鍵。再完備的法律文本，也只是“字面上的東西”。要讓它們在現(xiàn)實社會中有效發(fā)揮作用，必須使其真正“落地”。

實現(xiàn)法律“落地”主要應(yīng)解決兩方面的問題：一是如何從宏觀上保證法律在現(xiàn)實中得到貫徹和實施；二是如何按照依法治國的總體要求，結(jié)合各地實際情況，完善地方立法。

中國特色社會主義法律體系形成是我國法治建設(shè)的重要里程碑，為深入貫徹實施依法治國方略奠定了堅實基礎(chǔ)。不過，從嚴格意義上來講，法律體系的形成，僅僅只是一個良好的開端。因為再完備的法律文本，也只是“字面上的東西”。要讓它們在現(xiàn)實社會中有效發(fā)揮作用，必須使其真正“落地”。只有接上“地氣”，才能具有生命力。從我國的實際情況看，實現(xiàn)法律“落地”主要應(yīng)解決兩方面的問題：一是如何從宏觀上保證法律在現(xiàn)實中得到貫徹和實施；二是如何按照依法治國的總體要求，結(jié)合各地實際情況，完善地方立法。

法律的生命力在于實施

一般認為，“有法可依”是前提，“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”是關(guān)鍵。人民群眾對法律的感知和認知，除法律文本外，更主要的來自于法律在現(xiàn)實生活中的貫徹實施。因此，要讓法律真正實現(xiàn)“落地”，有必要做好以下幾方面的工作：

第一，切實增強法律的可操作性，保證法律之間的相互協(xié)調(diào)。法律的可操作性是實施法律的基本要求。所謂可操作性，簡單地說就是法律條文要有針對性、適用性，要管用、實用，能解決實際問題?，F(xiàn)行法律法規(guī)從數(shù)量上說應(yīng)該是不少了，但當我們在針對實際問題適用法律時，卻不時感到無法可依，其實并不是無法，而是根據(jù)法律無法操作。因此，應(yīng)當細化法律的規(guī)定，完善相關(guān)配套法律法規(guī)，保證法律法規(guī)之間的相互協(xié)調(diào)。

第二，強化依法行政，保證行政權(quán)力依法規(guī)范運行?！巴椒ú荒芤宰孕小保ㄖ蔚牧α吭谟趪栏駡?zhí)法，堅持依法行政。要做到執(zhí)法必嚴，執(zhí)法人員首先應(yīng)當依法行政，按照法律的要求去行使權(quán)力，既不能“濫作為”，也不能“慢作為”，更不能“不作為”。通過進一步規(guī)范行政執(zhí)法的主體、行為和程序，提高執(zhí)法水平和質(zhì)量，增強執(zhí)法行為的規(guī)范性與合法性，以保證法律法規(guī)得到切實有效的貫徹執(zhí)行。

第三，促進司法公正，樹立和維護法律的最高權(quán)威。法律的終極價值目標是保障公民權(quán)利，維護社會公平和正義，司法則是維護社會公平正義的最后一道防線。如何筑牢這道防線，不使社會公平正義因司法原因而遭到踐踏，是當代中國在法律實施過程中不可回避的問題。

不能否認，法律的最高權(quán)威在人們心中尚未全面樹立起來，老百姓“信訪不信法”的心態(tài)依然存在。相關(guān)制度設(shè)計也存在漏洞，一些已經(jīng)生效的司法判決在經(jīng)過當事人的上訪后經(jīng)常會得到改判。司法不公的問題以及由此引發(fā)的一系列問題，已嚴重損害了法律的權(quán)威，影響到法律的有效貫徹實施。因此，迫切需要依法保障公正，通過公正司法使法律真正得到有效實施。

第四，增強法治意識，提升公民的法律素養(yǎng)。法律的實施最終要通過全體公民對法律的認同和遵守來實現(xiàn)，公民的懂法和守法程度直接影響法律實施效果。公民法律素養(yǎng)提升與法治意識增強，需確立對法治的信仰與忠誠，樹立法律至上的信念。同時，要能夠并且善于運用法律武器維護自身合法權(quán)益，不僅要理性維權(quán)，更要依法維權(quán)，從而在全社會形成善于運用法律解決現(xiàn)實問題的風氣，依法表達利益訴求。

完善地方立法不可或缺

地方立法作為社會主義法律體系的重要組成部分，對于健全和完善國家法律制度、促進地方經(jīng)濟和社會發(fā)展具有十分重要的意義和作用。從上海的實際情況來看，如何在新形勢下適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，在堅持社會主義法制統(tǒng)一原則的前提下，積極探索創(chuàng)新，調(diào)整立法重點，完善地方立法，無疑是實現(xiàn)法律“落地”應(yīng)當關(guān)注并解決的內(nèi)容。

首先，應(yīng)根據(jù)上海經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設(shè)的總體要求，加強有關(guān)社會管理與民生方面的立法。過去幾十年，上海地方立法比較側(cè)重于經(jīng)濟和城市建設(shè)方面。據(jù)介紹，上?，F(xiàn)行147件地方性法規(guī)中，屬于經(jīng)濟和城市建設(shè)等方面的法規(guī)有110件，占總數(shù)的74%；但涉及公共服務(wù)和民生保障領(lǐng)域的法規(guī)僅有18件，占總數(shù)的12%。在社會矛盾凸顯的今天，社會管理任務(wù)加重，不同社會群體的利益需要平衡、協(xié)調(diào)，地方立法必須更加關(guān)注社會領(lǐng)域和民生的需求，改變社會領(lǐng)域立法是地方立法“短板”的現(xiàn)狀，進一步提高社會立法在地方立法中的比重，有效彌補立法在社會利益平衡方面的缺陷。同時，應(yīng)切實加強并完善社會救濟、社會保障、基礎(chǔ)性公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)性住房保障及勞動就業(yè)、社會事務(wù)參與等方面的立法，努力為經(jīng)濟社會健康發(fā)展、人民群眾安居樂業(yè)提供法制保障。

其次，應(yīng)根據(jù)上海地方立法的總體要求，完善相關(guān)法規(guī)的配套規(guī)定。配套規(guī)定是地方性法規(guī)得到有效實施的主要保證。有些重要內(nèi)容由于立法條件所限，難以在地方性法規(guī)中作出具體規(guī)定，需要授權(quán)給政府或相關(guān)部門制定更為詳細的規(guī)定。不過，從上海地方性法規(guī)立法的實際情況來看，地方性法規(guī)授權(quán)性規(guī)定的配套工作相對滯后。統(tǒng)計表明，2008年以來，上海制定的地方性法規(guī)中，有7部涉及到14個配套文件，除3個與節(jié)約能源條例有關(guān)的配套規(guī)定在相關(guān)地方性法規(guī)出臺之前就已經(jīng)制定外，其余11個配套規(guī)定均未能制定。顯然，這直接影響到相關(guān)地方性法規(guī)的實施。

最后，應(yīng)積極探索地方立法創(chuàng)新，為上海改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展先行先試提供有效法制保障。2007年，市人大常委會出臺了《關(guān)于促進和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定》，這是上海地方立法的重要創(chuàng)新，也積累了有益的經(jīng)驗。雖然隨著國家法制的不斷健全，地方立法先行先試的空間不斷縮小，但依然有不少方面可以讓地方立法來探索和實踐。結(jié)合上海的實際，努力開展相關(guān)工作，對于保證法律的貫徹實施具有重要意義。

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（作者系上海社科院法學(xué)所副所長、教授，上海市政協(xié)常委）

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