思想者小傳

沈國明 1952年生，上海社會科學院研究員?，F(xiàn)任上海市人大常委會委員，上海市社會科學界聯(lián)合會黨組書記、專職副主席。兼任全國哲學社會科學基金評審委員會法學組成員，中國法學會學術(shù)委員會委員，中國法學會法理學研究會副會長，華東政法大學博士生導師等。曾獲國家人事部 “有突出貢獻中青年專家”稱號，以及省部級一、二等獎多項?？蒲蟹较驗榉ɡ韺W、法律社會學。著作有《土地使用權(quán)研究》、《漸進的法治》、《在規(guī)則與現(xiàn)實之間》等，發(fā)表數(shù)十篇論文。編著有《城市安全學》、《20世紀中國社會科學·法學卷》等。

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城市治理強調(diào)社會力量參與

現(xiàn)在城市管理面對的問題很多，并且越來越具有綜合性。要保持甚至提高城市管理的水平，必須實現(xiàn)城市管理模式的創(chuàng)新，通過增強社會活力，依靠各種社會力量營造和諧有序的社會環(huán)境。

城市是一個集合概念，包括了很多內(nèi)容。就城市管理而言，既有經(jīng)濟發(fā)展和社會事務等內(nèi)容，也有社會治安等內(nèi)容，最近，各種事故和災害將城市安全運行問題凸顯了出來。以前，對治安管理似乎較有辦法。但是，現(xiàn)在情況不同了，城市治安管理的內(nèi)容擴大了，除了社會秩序維護、犯罪防治之外，還加進了為外來人口服務等內(nèi)容。城市管理的思路應當隨著管理內(nèi)容的擴大作調(diào)整。在這樣的背景下，提出“城市治理”概念有助于城市管理能力和水平的提高。

城市治理和城市管理最主要的差別是主體的變化，城市治理強調(diào)社會力量參與城市管理。過去的城市管理格局中，管理者、被管理者的角色區(qū)分很明顯，管理者基本上就是政府部門，其角色類似家長，而市民則是被管理者，也就是行政相對人。

在計劃經(jīng)濟條件下，單位的管束也發(fā)揮了城市管理的部分功能。當時，社會成員都是“單位人”，單位對成員的管理是“從搖籃到墳墓”式的全過程、全方位管理，幾乎各個單位都要在與生產(chǎn)沒直接關(guān)聯(lián)的社會性事務上投入相當部分的精力、財力和物力。城市管理基于這樣的社會條件，顯得很有效。所謂有效，主要是能把社會管住。但是，這種自給自足的小生產(chǎn)方式，嚴重束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展。

市場經(jīng)濟發(fā)展起來后，社會成員的自主性大大增強。企業(yè)回歸到以營利為宗旨的市場主體的定位，擺脫了許多應當由社會承擔的職能，一般社會成員則更加注重維護自己的權(quán)利和利益。這種狀態(tài)增強了公眾對政府提供就醫(yī)、就學、社會治安、司法公正等公共產(chǎn)品的要求，他們對城市管理措施的合法性、合理性、公平性日益關(guān)注，社會參與意識也不斷增強。

在這樣的條件下，沿用過去城市管理模式不足以解決當前城市運行中的問題?，F(xiàn)在城市管理面對的問題很多，并且越來越具有綜合性，而有限的公共財政，使政府不可能無限制地增加人力物力用于城市管理。在現(xiàn)階段，行政管理覆蓋面與社會快速變化之間的矛盾將始終存在，有些問題甚至是行政管理無力解決的。因此，要保持甚至提高城市管理的水平，必須實現(xiàn)城市管理模式的創(chuàng)新，通過增強社會活力，依靠各種社會力量營造和諧有序的社會環(huán)境。

提出城市治理，意在創(chuàng)新管理模式。詹姆斯·N·羅西瑙在《沒有政府的治理》一書中說，“治理與政府統(tǒng)治不是同義詞，它們之間有重大區(qū)別。治理是指一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必全部是政府等公共機構(gòu)，也不一定依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。同時，這個目標也不一定出自合法或正式規(guī)定的職責與機制，未必需要依靠強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人屈從。治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象，既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制”。印度學者哈斯·曼德·穆罕默德·阿斯夫也認為，治理是“社會上各種因素發(fā)揮力量、權(quán)威和影響的一個過程”。這里突出強調(diào)了大家有共同的目標，非正式、非政府的力量參與，不一定依靠強制力量。

強調(diào)城市治理，必須客觀評價以往的城市管理模式。目前，社會矛盾凸顯，社會建設(shè)受到高度重視，但不能據(jù)此認為過去忽視社會建設(shè)。城市管理過去也有社會力量的參與，最典型的是社會治安綜合治理。但是，專項的和短期的經(jīng)驗要長效化，必須結(jié)合社會條件與時俱進?，F(xiàn)在中央提出“城市管理的綜合治理”，是在社會治安綜合治理成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上的創(chuàng)新之舉。經(jīng)濟社會發(fā)展了，就會遇到發(fā)展帶來的問題，出路是進一步發(fā)展。過去的經(jīng)驗不足以應對社會問題時，必須創(chuàng)新。

城市治理順應管理格局變化

城市規(guī)模擴大，社會公共事務不僅數(shù)量增加，而且日趨多樣和復雜，只靠行政的力量不足以管好，必須動員社會力量一起參與管理，這是提高城市管理水平的必然選擇。

在新形勢下，社會管理格局在發(fā)生變化，實行城市治理順應了這種變化，也符合社會發(fā)展潮流。

首先，城市管理的復雜性需要擴大城市管理主體，將社會成員都納入主體范圍，以“自理”促進“治理”，體現(xiàn)“城市之事眾人管”的理念。城市規(guī)模擴大，公共事務不僅數(shù)量增加，而且日趨多樣和復雜，原來的管理部門不堪應付。有的事情管得不理想，并不是因為政府部門不想把它管好，而是只靠行政的力量不足以管好，必須動員社會力量一起參與管理，這是提高城市管理水平的必然選擇。

其次，地域功能和人員身份的復合性，需要擴大城市管理主體，接受和動員公眾參與。處于轉(zhuǎn)型階段，很難按照傳統(tǒng)的分類將地域功能和人員身份劃分清楚。當前，城市化進程已經(jīng)使戶籍概念日趨淡薄，按照職業(yè)確定身份也變得不現(xiàn)實。上海戶籍人口1300萬，而常住人口卻有2300萬，即使是常住人口，人戶分離也是常態(tài)。農(nóng)業(yè)人口未必從事農(nóng)業(yè)，而城市居民甚至海外歸國人員務農(nóng)也不是新鮮事?？梢?，沒有公眾的真正參與，實有人口真實狀況都很難掌握，更談不上有效的城市管理。

城市管理中一個突出的問題是流動人口管理。隨著城市化率的提高，今后將有更多外來人口進入城市。為外來人口提供各種服務和便利，尤其是為謀求基本生活條件的外來人口提供各種服務，需要城市管理有一個大變化。多樣的服務不能都指望由政府部門解決，社會力量參與城市管理有助于拓寬解決社會矛盾、滿足社會需求的渠道。因此，即使覆蓋全部實有人口的動態(tài)管理服務體系建成之后，有些管理事務仍應交由社會甚至市民自理。

城市治理把城市視為動態(tài)的管理空間，淡化按照地域和人員身份，為順應城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢，今后還應對以戶籍人口為基礎(chǔ)的統(tǒng)計指標做一番清理，以提高統(tǒng)計的科學性。

第三，注重民意表達和對民意的回應，滿足公眾的多方面要求，需要接受和動員公眾參與城市管理。經(jīng)濟和社會發(fā)展，使人們利益和價值取向趨向多元?，F(xiàn)在，任何一項政策出臺，都不能指望一致稱好，人人從中受益而沒人受損的所謂“帕累托最優(yōu)”不可能出現(xiàn)。城市管理也是如此，旨在維護公共利益的措施執(zhí)行難度在加大，而不同群體的個性化需求很旺盛，對既得利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整更是困難。強調(diào)城市治理，是力圖通過公眾參與形成社會矛盾的協(xié)調(diào)機制，往往社會達成一定共識，就可以幫助化解部分社會矛盾。

公眾參與管理城市，對于抑制政府部門利益也是有益的。政府掌握著公共權(quán)力，應當運用掌握的權(quán)力有效配置社會資源，確保權(quán)為民所用。但是，由于制度設(shè)計以及實際運行中的因素，尤其是唯GDP論的影響，使政府部門往往也會形成一己私利。在立法中經(jīng)常提到，要防止立法中的部門利益傾向，所謂部門利益，就是政府部門的一己私利。民主立法的實踐已經(jīng)顯示出公眾參與對遏制部門利益傾向的作用。在城市日常管理中，公眾參與也一定可以發(fā)揮類似作用。

實行城市治理，已經(jīng)具備一定現(xiàn)實條件。一些社會組織在解決城市發(fā)展面臨的問題時，已經(jīng)在發(fā)揮政府機構(gòu)不能替代的作用。公眾在民主政治建設(shè)中，已經(jīng)逐步接受并確立起公民意識。信息傳播的便利，為公眾利益訴求的表達提供了便捷途徑，對城市管理者而言，可以迅速知曉社情民意，也可以迅速做到上情下達。社會成員據(jù)此對社會事務形成獨立評判的可能性有所提高，權(quán)利意識也有所增強。這是社會進步的表現(xiàn)，但也給城市管理者帶來挑戰(zhàn)。例如，管理者發(fā)布信息中的瑕疵會因此而放大，公信力會因此而遭損。同時，由于信息傳播的便利，常常會引得人們相互攀比，不恰當提升對利益的期望值，信息傳播的無障礙甚至會使謠言迅速傳播，這些都會給管理者帶來壓力。當然，準確的信息廣為傳播會有利于利益調(diào)整、化解矛盾。公平、公正、公開，會促使社會心理發(fā)生積極向好的變化。

社會建設(shè)為擴大城市管理主體，接受和動員公眾參與提供了條件。城市的各種事務，衣食住行、工作生活、男女老幼，無所不包，全靠政府解決，根本做不到。而社會成員的自主意識不斷增強，對政府工作的要求日益提高，這種情形與二十年前、甚至十年前有很大不同。中共十六屆四中全會提出 “黨委領(lǐng)導，政府負責，社會協(xié)同，公眾參與的社會管理格局”之后，城市管理也在向這方向發(fā)展，這為城市治理提供了良好的社會氛圍。現(xiàn)在，各級政府更注重社會協(xié)同和公眾參與，完善現(xiàn)有的利益表達途徑，以期形成一個官民互動、功能互補的合作協(xié)同機制。事實上，在官民互動中，政府能發(fā)現(xiàn)工作中的不足，修正決策和行為，公眾則能識別、預防、克服生活中的各種矛盾。但是，官民在互動中都需把握好“有序”和“無序”、“服務”和“管理”的尺度，做過頭或者做得不到位，都可能誘發(fā)甚至加劇社會矛盾。參與互動也是公眾實行自主管理的實踐和訓練，有助于提高他們政治參與的能力和水平，進而強固我國民主政治的基礎(chǔ)，推動社會主義政治文明建設(shè)不斷進步。

城市治理要重視“軟法”

城市管理應該進一步發(fā)揮社區(qū)公約、村規(guī)民約、道德規(guī)范等的作用。這些規(guī)范往往被稱作 “軟法”，但是，在現(xiàn)實生活中很起作用。比如寵物管理，有的小區(qū)里，居民相互約定規(guī)則，實施效果很好。

實行城市治理，提高城市管理水平，需要恰當運用包括法律在內(nèi)的各種社會規(guī)范。美國學者埃利克森經(jīng)過長期研究，認識到民間自發(fā)形成的規(guī)范的重要性。他指出，至少在交織密集的群體中，沒有正式的法律仍然可能有秩序，甚至有“無需法律的秩序”。我國學者也在努力發(fā)掘法治的本土資源。

的確，城市管理不能沒有法律，但是，法律不是萬能的，在城市管理中，法律的有限性表現(xiàn)得很充分。自從“依法治國”的方略提出后，全社會法治意識在增強，這是好事。但是，也有一種傾向，似乎什么事都要法律去管，似乎只有立了法才表明對這件事重視，只有法律才管用。其實，城市管理中很多事務的處理，法律未必比其他社會規(guī)范更有效。例如，村規(guī)民約，在許多地方顯得比法律更為有效。中國社會是 “熟人社會”，面對陌生人，違反法律并不覺得難為情，因為法律離他相對遙遠。如果面對熟人，違反村規(guī)民約，則可能會感覺到尷尬。所以我們不能忽視其他社會規(guī)范的作用，相反，應當充分發(fā)揮它們的作用。

事實上，不同年齡段、不同生活狀態(tài)的社會成員對社會規(guī)范的接受程度是有區(qū)別的。比如，麥當勞、肯德基快餐店禁止店堂內(nèi)吸煙的規(guī)定普遍遵守得好，在一定程度上顯示了年輕人對這類民間規(guī)則的認同。城鄉(xiāng)結(jié)合部“黑車”較多，則反映了進城謀求基本生活條件的人對秩序和規(guī)則的輕視。所以，期望用法律手段解決復雜的社會問題，是簡單地以所謂 “黑白”、“對錯”觀察色彩斑斕、錯綜復雜的社會，看輕了轉(zhuǎn)型國家配置權(quán)利義務的難度。

很多人以為發(fā)達國家法律很細密，什么都管。事實并非如此。例如，美國的社區(qū)管理中，非政府組織、慈善組織和宗教組織等的作用很明顯。較好的社區(qū)業(yè)主委員會對入住者進行審查，把收入、社會地位、社會關(guān)系、生活習慣等都作為進入的門檻，這種“準入制度”是非正式的，但是有約束力，甚至居民可以通過表決要求不遵守規(guī)則的人搬離。這種做法保證了居民的生活質(zhì)量，但是，也會造成社會階層間的阻隔，階層間縫隙擴大。我舉這個例子主要是想說明，在法律之外，這種有約束力的規(guī)則對美國社會生活起到一定的規(guī)制作用。

現(xiàn)在，社會的多元化在要求規(guī)則多元化，也就是需要多樣性的規(guī)則來治理社會。多樣性的規(guī)則一般都源于廣泛的社會參與。

日常生活中，人們不應該以不觸犯法律為行為準則，而應當以社會公德為普遍的行為準則，否則，不可能建成和諧社會。因此，城市管理應該進一步發(fā)揮社區(qū)公約、村規(guī)民約、道德規(guī)范等的作用。這些規(guī)范往往被稱作“軟法”，但是，在現(xiàn)實生活中很起作用。比如寵物管理，有的小區(qū)里，居民相互約定規(guī)則，實施效果很好。這類事情的管理，即使由全國人大制定一部層級最高的立法，也未必比小區(qū)公約有效?，F(xiàn)實中有很多這樣的例證。

正因為如此，我們需要改變長期以來偏重“管制”的做法，轉(zhuǎn)而也注重社會的“自治”。應該交由社會管理的事務，就交給社會去管。從改革開放以來，大家漸漸明白，沒有社會，其實就沒有國家。而國家可以引導社會，而不是完全指揮和命令社會。

當然，所謂“自治”并不是可以隨心所欲亂來，而必須遵循法律的規(guī)定。民間的規(guī)則具有很強的內(nèi)生性，是在現(xiàn)實生活中逐漸形成的，國家應當認可它的存在，必要時可以將這些規(guī)則提升為法律。這既是對社會的一種支持，也是社會和國家之間互動的一種表現(xiàn)。

法律不在多，而在于管用。城市的管理主體擴大，各種社會規(guī)范都起作用，社會自理和自治的程度提高之后，需要通過強制手段解決問題的地方就少了，這為嚴格執(zhí)法提供了可能。嚴格執(zhí)法是需要條件的，這些條件包括法律反映民意、有操作性，政府具有強烈的依法行政意識，還包括社會具有接受法治的基礎(chǔ)，其中含有一般社會成員對法治的認知。通常大家都將新加坡視為依法管理的樣板。的確，新加坡城市管理實現(xiàn)了法制化，那是因為它具有實行嚴格管理的條件，即擁有一個完備的城市管理法規(guī)體系，一支素質(zhì)精良、執(zhí)法力度到位的法紀監(jiān)督稽查隊伍，一張各階層群眾參與的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，以及普遍認可法律的公眾。相比之下，我們執(zhí)法的條件和環(huán)境還有待改善，今后，我們應當將提高法律的有效性放到突出的位置。

城市治理要不斷回應新問題

城市管理中的很多問題沒有現(xiàn)成答案，還需要我們在實踐中探索。我們強調(diào)城市治理，也只是想動員更多的社會成員參與社會管理，從而推進城市文明的確立和發(fā)展。

經(jīng)濟社會的發(fā)展，一直在提示我們要與時俱進，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。一些過去行之有效的辦法如不及時改進，其作用會日益衰減。以社會治安綜合治理為例。過去，政府可以指令每個單位派人參加街面治安巡邏值班，現(xiàn)在，企業(yè)作為市場主體，其追求經(jīng)濟效益的定位很清晰，而良好的治安秩序則是政府應當提供的公共服務。因此，社會治安綜合治理必須創(chuàng)新，尋找新路徑。一方面，這項工作要與社會建設(shè)和管理相適應；另一方面，要適應社會治安管理的新特點。最近中央將社會綜合治理委員會更名為社會管理綜合委員會，旨在協(xié)調(diào)各方面力量推動解決社會管理面臨的突出問題，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系。在社會治安管理方面，我們既要設(shè)計與市場經(jīng)濟相適應的責任制，讓相關(guān)單位盡社會義務，又要更好地發(fā)揮專業(yè)隊伍的作用，根據(jù)形勢的變化與社會需要，調(diào)整工作方法和重心，及時推廣成熟的經(jīng)驗。上海公安首創(chuàng)的以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，吸引更多主體參與社會管理，群防群治的經(jīng)驗，以及建立人防、物防、技防三位一體防控體系的做法，應當也是可以進一步總結(jié)、提高、推廣的經(jīng)驗。

關(guān)于特殊人群的幫教管理問題也值得關(guān)注。社會特殊人群幫教管理，牽扯地區(qū)街道工作人員很大部分精力。一些民間社團在幫助刑滿釋放的人員、吸毒人員、問題青少年方面成績斐然，他們的工作方法及其工作體系，值得總結(jié)和探討。為了鼓勵這些社團的積極性，可以建立一個評估體系，根據(jù)他們的工作狀況給予必要的扶持，以動員和吸引更多的社會成員參與這樣的工作。

虛擬社會對城市管理的影響，大家的感受應該都很深。網(wǎng)絡(luò)世界是“任何人對任何人”的，與傳統(tǒng)媒體有“傳播者”和“受眾”這種明顯角色區(qū)分完全不同。網(wǎng)絡(luò)在引領(lǐng)輿情方面作用也日漸突出，社會治理必須應對虛擬社會引發(fā)的沖擊，一方面要加強對虛擬社會的管理，另一方面要利用好虛擬社會，對可能釀成“事件”的網(wǎng)上信息，必須及時回應，對自身失誤也不能遮遮掩掩。

城管執(zhí)法，是社會管理中常出問題的一個領(lǐng)域。城管綜合執(zhí)法是必要的，但到底是“疏”還是“堵”，不僅是我們必須要面對并解決的問題，也是發(fā)展中國家遇到的共同難題。如何平衡不同人群的要求，實際上涉及對發(fā)展階段和發(fā)展目標的確定和選擇，這不是城管一家可以解決的。

城市應急服務管理體系建設(shè)，也值得關(guān)注。提高突發(fā)事件、事故的處置水平，防范和減少引發(fā)社會公共危機的傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)因素，等等，都值得認真研究。

城市管理面臨很多新情況新問題，這些新情況新問題一直在提醒我們，城市管理是一個覆蓋面非常廣的綜合性問題，是系統(tǒng)工程。城市管理中的很多問題沒有現(xiàn)成答案，還需要我們在實踐中探索。我們強調(diào)城市治理，也只是想動員更多的社會成員參與社會管理，從而推進城市文明的確立和發(fā)展。

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