一個(gè)重要的問(wèn)題是如何理解“創(chuàng)新”

將“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”作為上?！笆濉睍r(shí)期發(fā)展的主線，無(wú)疑符合上海勞動(dòng)力和土地等要素稀缺性增加、成本上升的趨勢(shì)，符合上海未來(lái)發(fā)展的方向。但一個(gè)重要的問(wèn)題是如何理解“創(chuàng)新”。創(chuàng)新可以狹義地理解為“技術(shù)創(chuàng)新”，即對(duì)新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品的研發(fā)和推廣應(yīng)用，但狹義的技術(shù)創(chuàng)新并不是生產(chǎn)效率提高和競(jìng)爭(zhēng)力提升的全部因素。上海“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”所涵蓋的內(nèi)容，要比狹義的技術(shù)創(chuàng)新廣泛得多。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)定義和度量，創(chuàng)新或“技術(shù)進(jìn)步”是指在產(chǎn)出增長(zhǎng)中，不能用傳統(tǒng)要素（資本、勞動(dòng)力和土地等自然資源）投入的增長(zhǎng)來(lái)解釋的那部分“剩余”。這種“剩余”的來(lái)源，不但包括技術(shù)進(jìn)步，還包括人力資本、制度、管理和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境等技術(shù)以外的因素。

我認(rèn)為，上?！笆濉逼陂g要通過(guò)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就要將提高土地、勞動(dòng)力和資本等傳統(tǒng)要素的利用效率放在非常重要的地位。上海未來(lái)發(fā)展將面臨日益收緊的土地和勞動(dòng)力等資源約束，但在提升資源利用效率方面還有巨大空間；可以通過(guò)制度、政策、管理和技術(shù)方面的變革和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)要素利用效率的提高，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。限于篇幅，我重點(diǎn)談一下上海如何提高土地資源利用效率的問(wèn)題。

過(guò)度占用和低密度開發(fā)顯然是不可持續(xù)的

改革開放以來(lái)，尤其1992年以來(lái)，上海土地資源的有效配置和開發(fā)利用，對(duì)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)起到了重要的推動(dòng)作用。但是，目前上海土地的開發(fā)強(qiáng)度（建設(shè)用地占區(qū)域總面積的比例）較高。上海土地面積約為6400平方公里，目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地已超過(guò)3000平方公里，開發(fā)強(qiáng)度已近50%；如果不計(jì)崇明三島，開發(fā)強(qiáng)度則已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)50%。根據(jù)國(guó)家發(fā)展研究基金會(huì)《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010》提供的數(shù)據(jù)，法國(guó)大巴黎地區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度為21%，英國(guó)大倫敦地區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度為23.7%，日本東京、京都和名古屋三大都市圈的平均開發(fā)強(qiáng)度僅為15%，其中開發(fā)強(qiáng)度最高的東京都市圈也只有29%。我國(guó)香港有710萬(wàn)人口，土地面積1100平方公里，人口密度是上海的兩倍，但開發(fā)強(qiáng)度僅為24%。值得注意的是，目前上海的人均GDP離開上述國(guó)際大都市的人均GDP還有數(shù)倍的差距，在未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，難免還要繼續(xù)擴(kuò)大建設(shè)用地，從而難免還要進(jìn)一步提高開發(fā)強(qiáng)度。

在上海土地開發(fā)強(qiáng)度過(guò)高的同時(shí)，土地開發(fā)的容積率較低。上海城鄉(xiāng)建設(shè)用地的三分之一用于各類工業(yè)園區(qū)，不少工業(yè)園區(qū)功能單一，容積率很低。如上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地多且布局分散零亂，容積率僅為0.3。即使是開發(fā)較早、城市基礎(chǔ)設(shè)施比較完善的浦東金橋開發(fā)區(qū)，其10平方公里工業(yè)園區(qū)的平均容積率也只是0.7。此外，上海郊區(qū)城鎮(zhèn)，包括郊區(qū)新城，普遍采取了低密度的規(guī)劃和建設(shè)模式，造成容積率普遍較低?？梢哉f(shuō)，低容積率與高開發(fā)強(qiáng)度相互影響，互為因果。

土地是不可再生的稀缺資源。從上海未來(lái)發(fā)展看，對(duì)土地資源的過(guò)度占用和低密度開發(fā)顯然是不可持續(xù)的。這種用地模式還造成土地的非有效利用和土地產(chǎn)出率低下；造成農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間所占比例過(guò)小，城鄉(xiāng)關(guān)系容易不和諧、不協(xié)調(diào)；造成城市基礎(chǔ)設(shè)施投資缺少規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和低回報(bào)率，城市配套服務(wù)（公共交通、教育、醫(yī)療、文化和商業(yè)服務(wù)等）的可及性差，以及人為增加上海企業(yè)的物業(yè)成本和居民的居住成本等。所以，我認(rèn)為，上?！笆濉逼陂g經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的土地，不能繼續(xù)以提高開發(fā)強(qiáng)度即擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地來(lái)獲得，而必須主要從提高城市建設(shè)用地利用效率，首先從提高容積率來(lái)獲得。我們可以通過(guò)修訂土地利用規(guī)劃等措施，較大幅度地提高上海市區(qū)、各類園區(qū)和其他建設(shè)用地的容積率，同時(shí)嚴(yán)格控制新征地面積。土地的集約化使用，可以為上?！皠?chuàng)造”出大量新的土地資源。

要區(qū)分兩種不同發(fā)展階段的高容積率

提高土地開發(fā)的容積率會(huì)引起諸如“城市是否會(huì)過(guò)于擁擠”的擔(dān)心。上海目前已經(jīng)非常擁擠，進(jìn)一步提高容積率會(huì)不會(huì)使上海變得更擠？當(dāng)然，容積率并非越高越好，但是適當(dāng)?shù)靥岣呷莘e率會(huì)有很多好處。美國(guó)紐約的曼哈頓和我國(guó)的香港，容積率和人口密度都非常高，但它們對(duì)各類人才具有強(qiáng)大的吸引力，而且其交通狀況遠(yuǎn)好于北京和上海?？梢哉f(shuō)，有兩種不同發(fā)展階段的高容積率：較低發(fā)展階段的高容積率（如一些發(fā)展中國(guó)家的貧民窟），稠密擁擠、宜居性差；但較高發(fā)展階段的高容積率（如曼哈頓和香港）則可以做到密而不擠，較高的密度反而使這些城市能更有效地獲得基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、提升宜居性。

其實(shí)上海的實(shí)際情況也正如此。上?！皟|元樓”（年稅收超過(guò)億元甚至10億元的樓盤）集聚度最高、“樓宇經(jīng)濟(jì)”最成功的地區(qū)（南京西路、淮海中路和徐家匯），恰恰是上海容積率最高、基礎(chǔ)設(shè)施最完善的地區(qū)。上海浦東開發(fā)開放中最耀眼的開發(fā)區(qū)——陸家嘴中心商務(wù)區(qū)，是浦東容積率最高的地區(qū)。另一個(gè)基本事實(shí)是，人口和建筑密度越高的地區(qū)的房?jī)r(jià)越貴，說(shuō)明城市居民偏愛密度較高的住宅區(qū)，因?yàn)樵谶@些地區(qū)可以得到較好的城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。相反，我國(guó)一些低密度開發(fā)的住宅區(qū)，卻成了媒體報(bào)道的“鬼城”，其中的因果關(guān)系，值得我們深思。

城市發(fā)展模式的反思與回歸“緊湊城市”

隨著人們?nèi)找骊P(guān)注全球氣候變暖問(wèn)題，大家對(duì)城市發(fā)展模式提出了更多反思。1990年，歐洲社區(qū)委員會(huì)(CEC)于布魯塞爾首次公開提出回歸“緊湊城市”的城市發(fā)展形態(tài)，其最基本的事實(shí)依據(jù)就是許多歐洲歷史城鎮(zhèn)保持著緊湊而高密度的形態(tài)，被普遍認(rèn)為是居住和工作的理想環(huán)境。同時(shí)，人們對(duì)美國(guó)在二戰(zhàn)后以“高速公路－私家車－低密度住宅”為特點(diǎn)的城市蔓延發(fā)展模式，提出了越來(lái)越多的批評(píng)。上海環(huán)球金融中心的開發(fā)商森稔先生指出，與亞洲人多地少的具體情況相適應(yīng)，未來(lái)亞洲巨型城市應(yīng)該是高密度的“立體”城市，其容積率可以達(dá)到15（其中地上10、地下5）。當(dāng)然，對(duì)未來(lái)的高密度城區(qū)應(yīng)該更加科學(xué)合理地規(guī)劃，充分利用城市規(guī)劃、建筑、能源和交通等領(lǐng)域的最新科技成果，提高其宜居性，如提供足夠的公共空間，實(shí)行混合功能開發(fā)，創(chuàng)造性地增加綠化面積（如垂直綠化、屋面綠化、樓層綠化等），注意減少建筑群形成的風(fēng)屏等。

毫無(wú)疑問(wèn)，上海在未來(lái)發(fā)展中提高土地容積率要?jiǎng)?chuàng)新土地使用制度，包括提高土地容積率的限制，在大的區(qū)域范圍內(nèi)控制容積率并允許不同建設(shè)地塊的容積率相互調(diào)劑，在法規(guī)和城市規(guī)劃中進(jìn)一步重視地下空間的開發(fā)利用和管理；在各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和郊區(qū)新城內(nèi)實(shí)現(xiàn)混合功能開發(fā)和“產(chǎn)城融合”。為了鼓勵(lì)現(xiàn)有的二產(chǎn)用地向三產(chǎn)用地轉(zhuǎn)型，需要適當(dāng)降低兩者的價(jià)格差異，在政府和企業(yè)間合理分配土地用途轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的“紅利”等。

提高上海土地的容積率，可能會(huì)對(duì)“土地財(cái)政”帶來(lái)一定的負(fù)面影響；但我們還應(yīng)該看到，提高土地容積率，可以在現(xiàn)有建設(shè)用地上容納更多的企業(yè)，尤其是土地產(chǎn)出率較高的服務(wù)業(yè)企業(yè)，從而增加企業(yè)向財(cái)政繳納的稅收，因此可在一定程度上彌補(bǔ)政府減少征地而損失的土地收入。

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（作者為上海市政協(xié)常委、上海社科院常務(wù)副院長(zhǎng)）

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