我國(guó)城市化進(jìn)程加速，約有6.22億人生活在城市，城市化率超過(guò)50%。今天，一方面，城市人口發(fā)展規(guī)模越來(lái)越大；另一方面，城市可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)的矛盾越來(lái)越突出。那么，我國(guó)特大城市和大城市的人口規(guī)模究竟該保持在多少才合適呢？

科學(xué)預(yù)測(cè)方法應(yīng)從未來(lái)看現(xiàn)在

傳統(tǒng)地看，城市人口規(guī)模預(yù)測(cè)，是以目前平均每年城市人口增長(zhǎng)量為基礎(chǔ)，按經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)，推算未來(lái)5到10年的人口數(shù)量。但是，到底這些人口從哪里來(lái)、結(jié)構(gòu)和布局如何，還沒(méi)有深入地研究。這樣的人口規(guī)模預(yù)測(cè)方法不盡科學(xué)。

傳統(tǒng)的人口預(yù)測(cè)是從現(xiàn)在看未來(lái)，而科學(xué)的人口預(yù)測(cè)應(yīng)是從未來(lái)看現(xiàn)在?？茖W(xué)的人口預(yù)測(cè)，要在科學(xué)研判未來(lái)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整態(tài)勢(shì)、城市轉(zhuǎn)型深度、可持續(xù)發(fā)展的生活方式的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理預(yù)測(cè)和判斷未來(lái)人口規(guī)模。

從城市規(guī)劃角度看，每個(gè)特大城市人口承載力的約束條件應(yīng)包含這樣一些主要內(nèi)容，如建設(shè)用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)、人口密度、交通設(shè)施和公共交通、城市安全和環(huán)境保護(hù)等。目前，我國(guó)一些特大城市的人口布局和規(guī)模合理性程度與國(guó)際發(fā)達(dá)城市相比，還有一定差距。

比如，一些國(guó)際大城市的建設(shè)用地，一般占城市總面積的20%—30%。而我國(guó)一些特大城市城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地要超過(guò)40%以上。我國(guó)一些特大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是以制造業(yè)為主，工業(yè)用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地達(dá)30%。

再如，國(guó)際上比較宜居的特大城市，城區(qū)人口密度一般在1萬(wàn)人/平方公里。而從上海“六普”人口資料中可以看出，上海中心城常住人口的密度已經(jīng)超過(guò)1.6萬(wàn)人/平方公里，是東京的1.3倍、紐約的1.7倍、倫敦和巴黎的3.9倍。人口高度密集，城市人口的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量就會(huì)下降，城市安全風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之增加。

又如，我國(guó)特大城市的人口通勤方式與國(guó)際大都市是有差別的。在上海，居民以軌道交通和公共交通出行的通勤人數(shù)占總?cè)丝诘?/SPAN>25%左右。在一些國(guó)際大都市，如倫敦，軌道交通占65%的客流；在紐約，軌道交通占61%的客流；在東京，軌道交通占80%的客流。這就要求，一方面要改變城市居民以私家車(chē)等大量占用社會(huì)公共交通資源的出勤方式，另一方面要控制人口規(guī)模。

人口承載力有兩個(gè)約束指標(biāo)

未來(lái)，要判斷一座城市人口承載力究竟有多大，有兩個(gè)重要指標(biāo)：一個(gè)是人口承載力的“硬約束”，即自然資源、生態(tài)環(huán)境的約束；另一個(gè)是社會(huì)公共服務(wù)力的“軟約束”，即在城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境發(fā)展中，政府提供社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品的能力。

就“軟約束”而言，伴隨著城市公共服務(wù)能力的提高，城市能夠承載的最大人口規(guī)模也會(huì)隨之提升。城市科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，提供社會(huì)公共服務(wù)的能力就越強(qiáng)。比如，由于科技水平和管理方式的利用率提高，社會(huì)公共服務(wù)的人群就會(huì)擴(kuò)大?？萍佳邪l(fā)平臺(tái)建設(shè)、教育資源和體系建設(shè)、公共文化體育設(shè)施等，都與科技水平、資源配置和管理能力有關(guān)，最終都在特大城市人口規(guī)模的控制中起著約束性作用。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也是城市人口規(guī)模的重要制約因素。目前，我國(guó)特大城市人口規(guī)模的擴(kuò)大，絕大部分源于流動(dòng)人口的機(jī)械性增長(zhǎng)。我國(guó)流動(dòng)人口約2.2億人，主要流向廣東、福建、浙江、江蘇、上海、北京等6個(gè)省市。這6個(gè)省市中的流動(dòng)人口占全國(guó)流動(dòng)人口的84%，上海的流動(dòng)人口占全國(guó)流動(dòng)人口的9%左右，排到了全國(guó)的第四位。按“六普”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上海常住流動(dòng)人口達(dá)到900萬(wàn)之多。近年來(lái)，戶籍人口每年出生10萬(wàn)人，而上海流動(dòng)人口每年要增加60萬(wàn)—70萬(wàn)人。由于育齡人群的不斷擴(kuò)大，外來(lái)流動(dòng)人口每年出生8萬(wàn)人，上海常住流動(dòng)人口子女有47萬(wàn)人處于義務(wù)教育階段。市、區(qū)兩級(jí)政府要完成對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育，就必須通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，財(cái)政支付的力度就決定了社會(huì)公共教育服務(wù)能力的水平與質(zhì)量。

科學(xué)合理地預(yù)判特大城市人口規(guī)模，還應(yīng)在自然承載力和公共服務(wù)力的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，科學(xué)建設(shè)城市規(guī)劃體系，合理布局城市人口結(jié)構(gòu)。特大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，決定了外來(lái)人口機(jī)械增長(zhǎng)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。以制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，決定了這個(gè)城市的藍(lán)領(lǐng)與灰領(lǐng)的人口結(jié)構(gòu)；以高端服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，決定了白領(lǐng)的人口結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)建設(shè)城市規(guī)劃體系，決定了特大城市的產(chǎn)業(yè)布局和人口布局。而特大城市人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整理念，將會(huì)使我國(guó)特大城市發(fā)生人口的革命性變化。

（郁鴻勝 作者系上海社科院城市與人口發(fā)展研究所所長(zhǎng)、研究員）

來(lái)源：解放日?qǐng)?bào) 2012年7月31日