地方教育行政體制的創(chuàng)建是清末新政的一項(xiàng)重要改革舉措?？婆e制度廢除之后，為普及初等教育，推廣學(xué)堂建設(shè)，學(xué)部在縣一級(jí)設(shè)立勸學(xué)所作為管理地方教育的專職機(jī)構(gòu)。在隨后開展的私塾改良及學(xué)堂整治等工作實(shí)踐中，勸學(xué)所的職權(quán)得到了進(jìn)一步的擴(kuò)充，但也造成和后來的地方自治機(jī)構(gòu)之間的沖突。在學(xué)部對(duì)勸學(xué)所章程進(jìn)行修訂之后，勸學(xué)所作為負(fù)責(zé)地方教育的專職行政機(jī)構(gòu)，其職能更加明確。以勸學(xué)所制度的實(shí)踐為中心，中國(guó)地方教育行政體制得以基本確立。
新政對(duì)初等教育的重視
清末新政時(shí)期，確立新式教育以取代科舉取士為從事教育改革的人士所熱衷。輿論呼吁對(duì)國(guó)民施以義務(wù)性初級(jí)教育，反映了新教育改革開始重視初等教育的趨勢(shì)。1902年（光緒二十八年），清政府頒布的《欽定小學(xué)堂章程》中正式確立了普及七年教育的方針：“俟各處學(xué)堂一律辦齊后，無論何色人等，皆受此七年教育，然后聽其任為各項(xiàng)事業(yè)。”該法于人身平等也有積極意義，嗣后，“浙江之惰民，廣東之蛋戶，亦皆許其入學(xué)”。在第二年重訂的學(xué)堂章程中，更是將七年教育明確為國(guó)民必修之階段，“初等學(xué)堂為養(yǎng)正始基，各國(guó)均任為國(guó)家之義務(wù)教育，東西各國(guó)政令，凡小兒及就學(xué)之年而不入小學(xué)者，罪其父母，名為強(qiáng)迫教育，蓋深知立國(guó)之本，全在于此”。這樣，初等教育就被以中央法令的形式定性為國(guó)民義務(wù)教育。
清政府的改革決心于教育一途不可謂不大，數(shù)年間出臺(tái)了一系列法令并完成了廢除科舉等重大的體制變革。西方媒體也給予了不同尋常的關(guān)注。以1905年9月間科舉廢除之際《紐約時(shí)報(bào)》的系列報(bào)道為例：
然而，新教育改革在當(dāng)時(shí)面臨著一個(gè)很嚴(yán)峻的局面，即自庚子賠款以來所必須承擔(dān)的巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)，這也使得改革舉措在執(zhí)行層面大打折扣，就連力倡教育改革的直隸總督袁世凱也不得不承認(rèn)：“學(xué)堂經(jīng)費(fèi)急難籌措?！倍趶U除科舉后，隨著學(xué)堂設(shè)置步伐的加快，經(jīng)費(fèi)更成為新教育改革之掣肘。這一改革困局早在光緒二十九年頒訂《學(xué)務(wù)綱要》時(shí)即已見端倪：“此時(shí)各省經(jīng)費(fèi)支絀，在官勢(shì)不能多設(shè)，一俟師范生傳習(xí)日多，即嘗督飭地方官剴切勸論紳富集資廣設(shè)。”清廷以中樞之尊，事事依托地方，足見新政起步的維艱。
勸學(xué)所的逐步推廣
嚴(yán)格地講，中國(guó)千年以來有形式上的地方學(xué)官設(shè)置而無實(shí)質(zhì)性的管理地方教育的機(jī)構(gòu)存在。在科舉廢止后，清政府新成立的學(xué)部和各省督撫都期望在基層盡快設(shè)立專門的教育管理機(jī)構(gòu)，不久，勸學(xué)所應(yīng)運(yùn)而生。
勸學(xué)所作為管理教育的專職行政機(jī)構(gòu)，最早出現(xiàn)在直隸，由時(shí)任直隸學(xué)務(wù)處督辦的嚴(yán)修首創(chuàng)，它實(shí)際上借鑒了近代日本的地方教育制度。嚴(yán)修曾于1902、1904年兩度赴日游歷，重點(diǎn)考察了地方教育的管理法則及機(jī)構(gòu)設(shè)置，歸國(guó)后出任直隸學(xué)務(wù)處督辦，與時(shí)任直隸教育顧問的日本人渡邊龍圣一起擘劃教育改革。1905年8月，直隸學(xué)務(wù)處在縣一級(jí)特設(shè)勸學(xué)所以勸辦小學(xué)，在全省范圍內(nèi)按戶普及初等教育。在嚴(yán)修等人的督導(dǎo)下，直隸的地方教育改革成效顯著。
清政府設(shè)立學(xué)部后，嚴(yán)修被任命為右侍郎。1906年5月，學(xué)部出臺(tái)《勸學(xué)所章程》，在各省推行勸學(xué)所制度，要求各廳、州、縣應(yīng)各于本地?fù)竦靥卦O(shè)公所一處，名曰某處勸學(xué)所。勸學(xué)所以總董負(fù)責(zé)全局，以地方官掛名監(jiān)督，所謂監(jiān)督實(shí)際上并不介入勸學(xué)所日常事務(wù)，而以地方官掛名卻有利于勸學(xué)工作得到多方奧援。總董一職由縣視學(xué)兼任，通常由本地“年在三十以外，品行端方，曾經(jīng)出洋游學(xué)或會(huì)習(xí)師范教育者”出任。章程規(guī)定勸學(xué)所經(jīng)費(fèi)由總董會(huì)同當(dāng)?shù)丶澤袒I募，“官不經(jīng)手”。《勸學(xué)所章程》出臺(tái)后一個(gè)月，學(xué)部再次咨文地方，呼吁紳商襄助教育。
勸學(xué)所實(shí)行學(xué)區(qū)制，境內(nèi)劃分若干學(xué)區(qū)，一區(qū)之內(nèi)少則二三村，多則十余村。有的州縣因地域廣袤或是人口眾多，學(xué)區(qū)設(shè)置較多。無論學(xué)區(qū)劃分得多與寡，在一縣境內(nèi)畢竟有了更基層單位的行政區(qū)劃，這一創(chuàng)制事實(shí)上也改變了中國(guó)千余年來在縣以下不設(shè)治的傳統(tǒng)。從某種角度來說，中國(guó)區(qū)鄉(xiāng)一級(jí)的行政建制是隨著勸學(xué)所的學(xué)區(qū)設(shè)置開始的。
督辦和管理地方學(xué)務(wù)
勸學(xué)所設(shè)置之初，工作重點(diǎn)在改良私塾及整治、規(guī)范境內(nèi)各式學(xué)堂上。私塾在中國(guó)有著千余年的歷史，清末雖然各地都涌現(xiàn)出了一定數(shù)量新式學(xué)堂，但其數(shù)量和規(guī)模遠(yuǎn)不能和私塾相提并論。例如在江蘇，據(jù)1909年底的統(tǒng)計(jì)，“蘇屬地區(qū)，共有新式小學(xué)校800余所，而私塾則達(dá)7000余所，幾九倍之”。
設(shè)勸學(xué)所的目的既是為了興辦小學(xué)以推廣初等教育，學(xué)齡兒童就應(yīng)該進(jìn)入新式學(xué)堂就學(xué)。然而此際各省雖然都在大興學(xué)堂，但其與實(shí)際的需求尚有很大差距。據(jù)勸學(xué)所初創(chuàng)之際時(shí)人所做的一項(xiàng)估算：“就四百兆人計(jì)算，成人與兒童為百與七之比例，則全國(guó)應(yīng)有兒童二千八百萬(wàn)人，即應(yīng)有能容百人之小學(xué)二十八萬(wàn)所”。平均到每省，至少應(yīng)有一萬(wàn)所以上。要想在短期內(nèi)通過擴(kuò)建新式小學(xué)來達(dá)成初等教育的推廣，幾乎是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)。
勸學(xué)所日常經(jīng)費(fèi)須自籌，學(xué)務(wù)工作開展中常有力不從心之感。即便是被學(xué)部特別設(shè)立“以為各省之表率”的京師勸學(xué)所也為此所困。再以上海地區(qū)的寶山縣勸學(xué)所為例，下設(shè)的14個(gè)學(xué)區(qū)中，僅一個(gè)學(xué)區(qū)經(jīng)費(fèi)使用入略大于出，其他學(xué)區(qū)均為入不敷出。寶山縣地處商品經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的上海地區(qū)，尚且如此困窘，其他地方教育經(jīng)費(fèi)之支絀可想而知。
勸學(xué)所制度推行之際，科舉已經(jīng)廢除，私塾失去依附。將大量的私塾改良為新式學(xué)堂，不僅可以節(jié)省經(jīng)費(fèi)，還能解決師資和生源問題，堪稱一舉兩得。私塾改良很快成為勸學(xué)所日程中的重中之重。1910年7月，學(xué)部頒發(fā)《改良私塾章程》，明確勸學(xué)所為民間私塾改良的專門管理機(jī)構(gòu)。由于各地勸學(xué)所的地域性差異極大，加之對(duì)塾師的考核及資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)也往往易受勸學(xué)人員主觀因素的影響，各地在處理此項(xiàng)議題時(shí)從一開始所采取的因應(yīng)措施就不盡相同。有些地方師資和教學(xué)資源相對(duì)充裕就會(huì)從嚴(yán)要求，情況相反的地方則會(huì)采取較寬容的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，也有些地方“制學(xué)校匾額遍懸于私塾之門”，直接敷衍了事。
私塾改良活動(dòng)在清末最后數(shù)年間進(jìn)行了較充分的開展，然而，由于種種因素的制約，私塾改良并沒有取得預(yù)想的成效，也因之受到時(shí)人的批評(píng)：“現(xiàn)在之私塾非昔日可比，間有一二善趨時(shí)尚者，其所授學(xué)科除經(jīng)書外,亦添入算學(xué)、圖畫等科,頗合乎以經(jīng)書為體、以科學(xué)為用之謬說，以故人爭(zhēng)趨之?！钡珶o論其成效如何不彰，至少?gòu)闹贫壬蠌?qiáng)化了以勸學(xué)所作為地方學(xué)務(wù)管理者的角色，有益于勸學(xué)所制度的完善。
與私塾改良同步，勸學(xué)所也展開了對(duì)境內(nèi)各官立、公立、私立小學(xué)堂的普查。這項(xiàng)工作要容易得多，因?yàn)椴⒉徊锰耸?，其目的是摸清境?nèi)學(xué)堂的基本情況，在此基礎(chǔ)上對(duì)課程和學(xué)時(shí)的設(shè)置加以規(guī)范。從1907年開始，各地勸學(xué)所開始調(diào)查登記境內(nèi)小學(xué)堂，內(nèi)容包括學(xué)堂的創(chuàng)辦年月及創(chuàng)辦人、校地及校舍、教職員、學(xué)生級(jí)數(shù)、學(xué)科時(shí)數(shù)、經(jīng)費(fèi)入出等6項(xiàng)。在獲取基本數(shù)據(jù)后，勸學(xué)所以學(xué)區(qū)為單位造表統(tǒng)計(jì)，比較各學(xué)堂在課程設(shè)置、課時(shí)安排，教科書使用、考試結(jié)業(yè)方式等方面的異同，然后就各門課程選用教材、課時(shí)及考核進(jìn)行研究，達(dá)成教材、課時(shí)、學(xué)分、考試和文憑等的規(guī)范和統(tǒng)一。據(jù)1909年的一項(xiàng)調(diào)查，在學(xué)堂執(zhí)業(yè)的教師隊(duì)伍中，有42%的人沒有進(jìn)過新式學(xué)堂，教員們最擅長(zhǎng)的經(jīng)學(xué)課程在日常教學(xué)中所占比例自然就較大，算學(xué)、地理、英文、圖畫、音樂、體操、修身等比例偏少，而且課程常常因師資的短缺被隨意取消。通過規(guī)范和整治，課程的設(shè)置、課時(shí)及考核方法都得到規(guī)范和保證，這樣可促使一些相對(duì)短缺的師資在縣內(nèi)校際流動(dòng)，有益于教學(xué)資源的充分利用。
地方教育行政體系的基本確立
自1906年5月學(xué)部頒發(fā)《勸學(xué)所章程》，勸學(xué)所在全國(guó)各省得以迅速設(shè)立。據(jù)1909年學(xué)部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各廳州縣共設(shè)勸學(xué)所1588所，僅五分之一的州縣沒有勸學(xué)所。
從最初勸導(dǎo)學(xué)齡兒童入學(xué)，宣揚(yáng)教育理念，到后來對(duì)治內(nèi)所有公私學(xué)堂的改造，規(guī)范課程課時(shí)，管理教職員工，建造校舍，購(gòu)置教學(xué)設(shè)備等等，勸學(xué)所的職權(quán)也在實(shí)踐中得以不斷擴(kuò)大。根據(jù)《勸學(xué)所章程》，各地勸學(xué)所的職責(zé)“除推行小學(xué)教育外，尚兼及社會(huì)教育之舉辦”。如此，勸學(xué)所就有了教化一方，啟蒙民眾的義務(wù)。開展社會(huì)教育的具體方式就是在勸學(xué)所內(nèi)設(shè)置宣講所，延聘專員，定期宣講。宣講的內(nèi)容除了諭旨規(guī)定的“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚實(shí)”五條外，“學(xué)部頒行宣傳各書，及國(guó)民教育修身、歷史、地理、格致等淺近事理，以迄今白話新聞，概在應(yīng)行宣講之列，惟不得涉及政治演說及一切偏激之談”。
勸學(xué)所管理地方教育的活動(dòng)，特別是從事社會(huì)教育、移風(fēng)易俗等活動(dòng)，和清末各地的地方自治思潮頗多契合之處。晚清以來的地方自治思潮，在清末新政時(shí)期達(dá)到高潮，公共輿論把地方自治視為最有希望的社會(huì)改革。由于清政府規(guī)定勸學(xué)所經(jīng)費(fèi)由地方紳衿自籌解決，“官不經(jīng)手”，經(jīng)費(fèi)出于地方無異于將管理地方教育的權(quán)力全部交給了當(dāng)?shù)丶澥侩A層，由是，在商品經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，勸學(xué)所大多由力倡地方自治的商學(xué)界人士主導(dǎo)，勸學(xué)所在一定程度上成為地方自治運(yùn)動(dòng)的平臺(tái)。清政府為避免出現(xiàn)統(tǒng)治危機(jī)，于1909年底頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，依據(jù)該章程的規(guī)定，勸學(xué)所的職權(quán)與地方自治機(jī)構(gòu)有了諸多沖突之處。于是在地方自治章程頒布后不久，清政府隨之頒行《改訂勸學(xué)所章程》。
相比1906年的《勸學(xué)所章程》，新修訂的章程對(duì)勸學(xué)所的機(jī)構(gòu)職能做了調(diào)整。原有總董改稱勸學(xué)員長(zhǎng)，勸學(xué)員維持不變，勸學(xué)員長(zhǎng)兼充縣視學(xué)。勸學(xué)所的各項(xiàng)職權(quán)更加細(xì)化，包括官立學(xué)堂及其他教育事業(yè)的設(shè)置及稽查，官辦學(xué)務(wù)經(jīng)費(fèi)的核算，本地方學(xué)齡兒童的稽查，校舍、教學(xué)設(shè)備、衛(wèi)生等日常教學(xué)活動(dòng)的督導(dǎo)等。章程明確勸學(xué)所的經(jīng)費(fèi)不再自籌而是由地方長(zhǎng)官負(fù)責(zé)撥給。此外，學(xué)部以勸學(xué)所“行之?dāng)?shù)年，頗著成效”，奏準(zhǔn)清政府在府一級(jí)也設(shè)置了勸學(xué)所。
從改訂后的新章程可以看出，經(jīng)過此番調(diào)整，勸學(xué)所已從原本具有獨(dú)立行政職能的教育機(jī)構(gòu)變?yōu)楦?、州、廳、縣長(zhǎng)官的教育行政的輔助機(jī)關(guān)，特別是人事任免不再出于總董，而是以該管長(zhǎng)官?zèng)Q定后再請(qǐng)省提學(xué)使核定的方式進(jìn)行。如此，勸學(xué)所就要接受省提學(xué)使和該管長(zhǎng)官的雙重領(lǐng)導(dǎo)，加之府一級(jí)也設(shè)置了勸學(xué)所，如此從省到府至各廳州縣，以勸學(xué)所為中心，中國(guó)地方教育行政體制基本上得以確立。
依據(jù)新章程，從勸學(xué)所的機(jī)構(gòu)職能來說，確是大為弱化，然而作為管理地方教育的專職機(jī)構(gòu)，勸學(xué)所在體制建設(shè)上卻更趨合理，其職能更符合現(xiàn)代政府部門中專職行政機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)。
作為清末新政的一個(gè)新生事物，勸學(xué)所在清末最后的數(shù)年間，為地方教育行政的確立奠定了基礎(chǔ)。民國(guó)初年，勸學(xué)所廢而復(fù)設(shè)，顯示了其在客觀上適應(yīng)了形勢(shì)發(fā)展的需要，而勸學(xué)所主導(dǎo)的各項(xiàng)地方學(xué)務(wù)活動(dòng)也在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)得到了深入發(fā)展。
（作者為上海社會(huì)科學(xué)院歷史研究所副研究員）
來源：《文匯報(bào)》2013年5月20日
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