■城市群是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)的概念，群內(nèi)的每個(gè)城市就是一個(gè)樞紐節(jié)點(diǎn)，各城市規(guī)模有大小、功能有不同，但在利益上是平等的。在城市群的規(guī)劃設(shè)計(jì)上，強(qiáng)調(diào)的是雙贏和多贏效應(yīng)

■規(guī)劃和建設(shè)上海市域城市群，應(yīng)成為推進(jìn)上海城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。它是跳出上海老的城鎮(zhèn)體系、調(diào)整上海城市空間布局、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、加快新型城鎮(zhèn)化的治本之策

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國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃即將出臺(tái)，未來我國東部城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)是，在優(yōu)化城市群的基礎(chǔ)上，逐步打造一些更具國際競爭力的大城市、特大城市。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，有條件的中心鎮(zhèn)要發(fā)展成為小城市。而在中西部地區(qū)，則是重點(diǎn)培育大批中小城市。按此規(guī)劃，我國的城市數(shù)量就會(huì)在現(xiàn)有660多座城市、近2000多個(gè)縣城、1.9萬多個(gè)城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，增加近百余撤縣設(shè)市的城市。如何科學(xué)合理地布局這些發(fā)展起來的城市，實(shí)施大中小城市和城鎮(zhèn)的合理分工，就必須要考慮城市群規(guī)劃問題。

人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)涵，城市群則是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的外延。城市群規(guī)劃是城鎮(zhèn)化布局重要的資源配置要素。城市群與都市圈有一個(gè)不同點(diǎn)，就都市圈而言，大城市就像一個(gè)主機(jī)，都市圈內(nèi)的每個(gè)城市就像是一個(gè)終端。城市群則是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)的概念，城市群內(nèi)的每個(gè)城市就是一個(gè)樞紐節(jié)點(diǎn)，各個(gè)城市相互支撐，相互依靠，各城市規(guī)模有大小、功能有不同，但在城市的利益上是平等的。因此，在城市群的規(guī)劃設(shè)計(jì)上，強(qiáng)調(diào)的是雙贏和多贏效應(yīng)。

城市群建設(shè)對(duì)城鎮(zhèn)化布局將產(chǎn)生重要作用。其一，城市群是一個(gè)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律建立起來的城市體系，要實(shí)施的是打破行政區(qū)劃的疆界、在管理和規(guī)劃上進(jìn)行制度創(chuàng)新，目的是在更大的范圍里科學(xué)配置要素資源，推動(dòng)城市群的人流、物流、資金流、技術(shù)流和信息流的合理流動(dòng)，健康有序地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其二，城市群將通過區(qū)域的功能結(jié)構(gòu)來整合周邊城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，形成大中小城市的合理分工，更有利于城市間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，引導(dǎo)勞動(dòng)者的分流和遷移，疏導(dǎo)特大城市和大城市的就業(yè)壓力。其三，城市群規(guī)劃和建設(shè)，可以加快城市間的集聚和輻射效應(yīng)，加快城市群的基礎(chǔ)設(shè)施一體化，為農(nóng)民進(jìn)城提供重要的基礎(chǔ)條件。

上海有300萬的戶籍農(nóng)民，有900多萬的外來常住人口，其中大多數(shù)是農(nóng)民工。如果我們將上海僅僅看成是一座城市，那么這座城市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮的作用是有限的，但是如果將上海規(guī)劃成為一個(gè)有特大城市、大城市、中等城市和小城市組合成的城市群體系，那么它在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中的作用就不一樣了。

在長三角地區(qū)，按以前的城市規(guī)劃體系來統(tǒng)計(jì)，核心地區(qū)的城市群由53個(gè)城市組成，即1個(gè)直轄市（上海）、15個(gè)地級(jí)市和37個(gè)縣級(jí)市。在該城市群區(qū)域內(nèi)，平均每1800平方公里有一座城市，大約每70平方公里有一座建制鎮(zhèn)。在總長不超過600公里的滬寧、滬杭、杭甬三條大通道上，密布著20座城市，平均每30平方公里就有一座城市。值得關(guān)注的是，在這個(gè)城市群中，上海的集聚和輻射功能絕大部分集中在中心城區(qū)的600多平方公里范圍內(nèi)，郊區(qū)的城鎮(zhèn)集聚和輻射力總體上還不強(qiáng)。由于長三角城市群中的數(shù)十個(gè)縣級(jí)市和地級(jí)市的城市活力不斷增強(qiáng)，從城市資源配置來看，上海應(yīng)充分發(fā)揮首位城市的功能。為此，需要跳出原有城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的思維定勢(shì)，從建立世界級(jí)城市群的發(fā)展眼光尋找突破點(diǎn)，規(guī)劃和建設(shè)上海市域城市群，這對(duì)于上海發(fā)揮“四個(gè)中心”的作用，服務(wù)長三角城市群，將會(huì)產(chǎn)生重要的影響。

可喜的是，現(xiàn)在上海的許多郊區(qū)新城，紛紛提出了要規(guī)劃建設(shè)長三角區(qū)域的節(jié)點(diǎn)和樞紐城市，城市功能已經(jīng)跳出了原有區(qū)劃范圍的單一城鄉(xiāng)功能，形成了一些大城市和中等城市的發(fā)展框架，可以說，在上海建立市域城市群體系的條件已經(jīng)基本成熟。

上海市域城市群是指在上海市域范圍內(nèi)，由特大城市（中心城）、大城市（新城）、中等城市（新城、新市鎮(zhèn)）、小城市（新市鎮(zhèn)）所組成的四級(jí)城市等級(jí)規(guī)模體系。在上海市的一些規(guī)劃文件里，也正式使用了城鎮(zhèn)群的概念?；谏鲜隹紤]，在上海的城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)中，這些城鎮(zhèn)發(fā)展就應(yīng)該按照國際大都市中的中小城市來配置資源，而不是按鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系來設(shè)計(jì)。規(guī)劃和建設(shè)上海市域城市群，應(yīng)成為推進(jìn)上海城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。它是跳出上海老的城鎮(zhèn)體系、調(diào)整上海城市空間布局、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、加快新型城鎮(zhèn)化的治本之策。

規(guī)劃上海市域城市群是上海服務(wù)長三角、打造世界級(jí)城市群的基礎(chǔ)。在未來發(fā)展中，我們可以將上海的新城打造成大城市（次中心城市），將有條件的新市鎮(zhèn)打造成中等城市或小城市。規(guī)劃和建設(shè)這些城市群中的大中小城市，與該城市的行政級(jí)別高低無關(guān)，而應(yīng)與該城市的區(qū)位商有關(guān)。也就是說，不能再像原來那樣，按照區(qū)縣來平均分配規(guī)劃和建設(shè)城市的數(shù)量，而是應(yīng)根據(jù)城市區(qū)位的實(shí)際，科學(xué)規(guī)劃郊區(qū)的大中小城市數(shù)量和人口規(guī)模。

為了合理布局新型城鎮(zhèn)，在國務(wù)院批復(fù)的長三角區(qū)域規(guī)劃中，已經(jīng)對(duì)長三角城市群規(guī)劃提出了發(fā)展要求。上海在新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃布局中，應(yīng)以新城建設(shè)為重點(diǎn)，規(guī)劃建設(shè)若干大城市和中等城市，推進(jìn)上海城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。應(yīng)該考慮制定較權(quán)威、較系統(tǒng)、較規(guī)范、能與國際大都市城市等級(jí)規(guī)模體系相匹配的上海市域城市群規(guī)劃，系統(tǒng)設(shè)計(jì)市域城市群間的體制和機(jī)制。

回顧上海城市規(guī)劃布局的歷史，在上世紀(jì)80年代初期，上海在全國制定了第一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，在全國編制了第一個(gè)城市總體規(guī)劃，在90年代中期，又在全國開展了第一個(gè)上海邁向21世紀(jì)戰(zhàn)略的研究。上海的城市發(fā)展到今天，與政府開門研究城市規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)民主意識(shí)是分不開的。新型城鎮(zhèn)化對(duì)上海經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城市布局將產(chǎn)生重要影響，市域城市群布局將決定上海新一輪發(fā)展轉(zhuǎn)型的布局。為此，要解放思想、大膽探索，開展上海城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃思路的研究。下一步應(yīng)集中突破城市群規(guī)劃的幾個(gè)重點(diǎn)與方向：首先，要在清晰國內(nèi)外大都市城市群體系規(guī)劃的成敗經(jīng)驗(yàn)前提下，圍繞新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，在新一輪的上海城鄉(xiāng)規(guī)劃體系與長三角城市群發(fā)展的聯(lián)動(dòng)思路上尋求突破。其次，在目前上海城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的總體布局框架下，在市域城市群新一輪的城鄉(xiāng)一體化布局構(gòu)想上有所突破。最后，創(chuàng)新規(guī)劃與市域城市群有關(guān)的重大基礎(chǔ)設(shè)施，突破體制機(jī)制壁壘。

（作者郁鴻勝系上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所所長、研究員）

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來源：《解放日?qǐng)?bào)》 2013年5月22日