黨的十八大提出，我國(guó)要走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路。對(duì)此，有些人提出，大力發(fā)展城鎮(zhèn)化是不是就要放棄農(nóng)村發(fā)展，“城”進(jìn)是否意味著“農(nóng)”退？其實(shí)，“城”進(jìn)“農(nóng)”退是個(gè)反命題。新型城鎮(zhèn)化是從城鎮(zhèn)與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化、生態(tài)化等之間內(nèi)在關(guān)系出發(fā)，從全局角度提出的戰(zhàn)略思路，“城”、“農(nóng)”協(xié)調(diào)共進(jìn)才是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。

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單純發(fā)展城市不足以撐起城鎮(zhèn)化

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城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，資源配置開始出現(xiàn)“溢出效應(yīng)”，表現(xiàn)為集聚和輻射效應(yīng)相互作用的結(jié)果?？梢哉f，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的相互作用是世界城市化的“啟動(dòng)力”，也是長(zhǎng)期推動(dòng)城鎮(zhèn)化的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，單純發(fā)展城市，放棄農(nóng)村發(fā)展，不足以支撐起城鎮(zhèn)化，這種城鎮(zhèn)化也是不可持續(xù)的。

2011年，中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)5432美元，上海、北京、杭州等部分發(fā)達(dá)城市的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已超?1.2萬(wàn)美元，根據(jù)2010年世界銀行劃分標(biāo)準(zhǔn)，已達(dá)到中上等國(guó)家水平，這表明我國(guó)已經(jīng)具備進(jìn)入更高層次的城鎮(zhèn)化階段的經(jīng)濟(jì)積累。從空間上看，我國(guó)已經(jīng)形成了由特大城市、大城市、中等城市和小城市組合而成的23個(gè)城市群，長(zhǎng)三角、環(huán)渤海、珠三角等東部發(fā)達(dá)地區(qū)城市群更是日趨成熟。城市群體系中的各城市地區(qū)是由城區(qū)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村組成的集合體，城市群內(nèi)部城市之間的要素資源流動(dòng)和相互關(guān)系更加緊密，促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式的變化，城鄉(xiāng)之間開始逐步形成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

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“新二元結(jié)構(gòu)”源自城鄉(xiāng)“壓力差”

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2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%，正處于城鎮(zhèn)化的加速時(shí)期，也是進(jìn)一步調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。這一時(shí)期基本相當(dāng)于英、美、日、德、俄等發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)50年代末的城市化水平。當(dāng)時(shí)，這些國(guó)家紛紛進(jìn)行改革，健全法律法規(guī)，完善社會(huì)保障制度。到20世紀(jì)70年代末，發(fā)達(dá)國(guó)家基本上解決了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，城鄉(xiāng)之間的要素配置達(dá)到相對(duì)的平衡狀態(tài)，使城市化走向了可持續(xù)發(fā)展的道路。

長(zhǎng)期以來(lái)以戶籍為核心的一系列城鄉(xiāng)差別化的制度設(shè)計(jì)，使我國(guó)城鎮(zhèn)化道路與世界城市化道路產(chǎn)生巨大差異。發(fā)達(dá)國(guó)家一般經(jīng)過十幾年就可以很快解決的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，在我國(guó)因制度問題長(zhǎng)期無(wú)法解決，而且長(zhǎng)期積累帶來(lái)“新二元結(jié)構(gòu)”問題。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和“新二元結(jié)構(gòu)”的形成原因既有傳統(tǒng)歷史原因，也有政策體制原因。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)單純推進(jìn)城市工業(yè)化而忽視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民利益，推行“以農(nóng)輔工”的政策，加上戶籍、土地、財(cái)政三大制度體系向城市傾斜，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)分割的管理體制。城鄉(xiāng)之間因?qū)嵭邢嗷オ?dú)立的不同政策而形成的一種不平衡的社會(huì)狀態(tài)，表現(xiàn)為社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等諸多領(lǐng)域結(jié)構(gòu)在城鄉(xiāng)之間的斷層和分化。“新二元結(jié)構(gòu)”是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上形成的，只不過焦點(diǎn)從城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化到城市，對(duì)城市發(fā)展造成巨大影響的原因是城鄉(xiāng)制度之間的“壓力差”。因此，“新二元結(jié)構(gòu)”是發(fā)展中的問題，要放在城鄉(xiāng)的角度，首先解決城鄉(xiāng)差別問題，通過城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，形成城鄉(xiāng)要素，特別是人口流動(dòng)的市場(chǎng)化機(jī)制，這樣才能從根本上解決二元結(jié)構(gòu)問題。

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城鄉(xiāng)一體化需要統(tǒng)籌規(guī)劃布局

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城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要通過統(tǒng)籌規(guī)劃布局來(lái)實(shí)施，要重點(diǎn)從三個(gè)方面加以推進(jìn)：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃。目前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的重點(diǎn)是要圍繞區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系，布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的發(fā)展規(guī)劃編制的總體框架、規(guī)劃體系等。要落實(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與城市基礎(chǔ)設(shè)施同步、平衡發(fā)展的政策，包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入要納入城市基礎(chǔ)設(shè)施范圍，在城市維護(hù)建設(shè)預(yù)算中，確定部分資金用于鄉(xiāng)村規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付力度等。

二是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的模式要?jiǎng)?chuàng)新。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)在三產(chǎn)的比例逐步縮小，北京、上海等發(fā)達(dá)城市甚至不足1%。這種情況下，農(nóng)業(yè)的性質(zhì)產(chǎn)生了變化，即農(nóng)業(yè)從追求經(jīng)濟(jì)效益過渡到為城市發(fā)展提供保障。例如，對(duì)農(nóng)業(yè)的需求日趨多元化，新材料、生物醫(yī)藥、農(nóng)業(yè)旅游等產(chǎn)業(yè)都包含了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸；現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)開始興起，為城市提供農(nóng)副產(chǎn)品，更重要的是提供綠色環(huán)境、優(yōu)美風(fēng)光等無(wú)形產(chǎn)品，具有經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能、社會(huì)文化功能。針對(duì)這些新情況，我們要轉(zhuǎn)變以往為農(nóng)業(yè)本身提供資金、技術(shù)、人才等單純要素資源的線性思維模式，形成要素資源、社會(huì)資源和政策體系等全方位、立體化模式，對(duì)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈、知識(shí)鏈、價(jià)值鏈、功能鏈進(jìn)行政策扶持。

三是積極探索城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)制度體系。在一些二、三線城市以及中小城鎮(zhèn)試點(diǎn)放開戶籍制度。要推進(jìn)城鄉(xiāng)“屬地化管理、市民化服務(wù)”的公共服務(wù)互動(dòng)管理體系建設(shè)，加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)保障服務(wù)、教育服務(wù)、文化服務(wù)等公共服務(wù)功能。

（作者宗傳宏系上海社科院城市與人口發(fā)展研究所副研究員）

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來(lái)源：《解放日?qǐng)?bào)》 2013年6月20日