今天，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、環(huán)境的變遷，社區(qū)與家庭的結(jié)構(gòu)及功能都發(fā)生了變化，家庭和社區(qū)的育兒功能顯著降低。所以，要使未成年人健康成長(zhǎng)，國家的制度化支持就變得非常必要，特別是在父母缺乏監(jiān)護(hù)能力或者監(jiān)護(hù)人不存在時(shí)，健全的兒童福利制度顯得尤為重要

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最近，南京兩幼女餓死事件的新聞引發(fā)世人的關(guān)注。這是繼貴州畢節(jié)5名少年于垃圾箱取暖一氧化碳中毒死亡事件、河南蘭考7名殘疾兒童因火災(zāi)死亡事件以來又一起兒童基本生存權(quán)沒有得到保障的事件。毋庸置疑，在這些事件中，父母存在對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)不力或遺棄的問題。但與此同時(shí)，兒童福利制度的嚴(yán)重缺位，更應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。

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“家庭養(yǎng)護(hù)”與“社會(huì)性養(yǎng)護(hù)”

在我國，家庭一直是育兒事務(wù)的主要承擔(dān)者。今天，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、環(huán)境的變遷，社區(qū)與家庭的結(jié)構(gòu)及功能都發(fā)生了變化，家庭和社區(qū)的育兒功能顯著降低。所以，要使未成年人健康成長(zhǎng)，國家的制度化支持就變得非常必要，特別是在父母缺乏監(jiān)護(hù)能力或者監(jiān)護(hù)人不存在時(shí)，健全的兒童福利制度顯得尤為重要。很多發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代兒童福利制度便具備這種功能。比如，日本從立法、福利機(jī)構(gòu)等各個(gè)方面制定了行之有效的兒童福利制度，充分保障兒童健康成長(zhǎng)。

立法方面，日本建立了極為完善的兒童福利保障體系。這個(gè)體系由幾個(gè)層面的法律構(gòu)成：其一是覆蓋全體兒童的“普惠型”兒童福利保障法律，包括《兒童福利法》、《兒童津貼法》、《母子保健法》和《預(yù)防虐待兒童法》；其二是特殊家庭的兒童福利保障法律，即《兒童撫養(yǎng)津貼法》、《母子及寡婦福利法》及《支援母子家庭中母親就業(yè)及父子家庭父親就業(yè)的特殊措施法》；其三是殘疾兒童的福利保障法律，包含《特殊兒童撫養(yǎng)津貼》、《殘疾人基本法》、《智力殘疾人福利法》、《身體殘疾人福利法》、《成長(zhǎng)障礙者支援法》、《綜合支援殘疾人日常生活和社會(huì)生活的法律》和《預(yù)防虐待殘疾人，支援殘疾人監(jiān)護(hù)人等的法律》等。在這個(gè)體系中，制定于1948年的《兒童福利法》是核心，其他法律都是依據(jù)該法的理念進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。“兒童作為人被尊重；兒童作為社會(huì)的一員被重視；兒童要在良好的環(huán)境中成長(zhǎng)。”其中，兒童津貼、兒童撫養(yǎng)津貼及特殊兒童撫養(yǎng)津貼都按法律規(guī)定的數(shù)額進(jìn)行發(fā)放，這些津貼的絕大部分由國家財(cái)政承擔(dān)。

福利機(jī)關(guān)方面，日本設(shè)置了多元化的社會(huì)養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)。兒童在家庭中獲得養(yǎng)育和保護(hù)的形態(tài)叫“家庭養(yǎng)護(hù)”。相反，對(duì)因種種理由無法實(shí)現(xiàn)“家庭養(yǎng)護(hù)”的兒童，國家、社會(huì)取代家庭所實(shí)施的就是“社會(huì)性養(yǎng)護(hù)”。需“社會(huì)性養(yǎng)護(hù)”的兒童，包括父母死別的兒童、被遺棄的兒童、家庭環(huán)境不良的兒童（比如父母下落不明、長(zhǎng)期住院、被監(jiān)禁、離婚、再婚、有身心殘疾等）以及被父母虐待的兒童。兒童福利法規(guī)定，無論何人，只要發(fā)現(xiàn)需養(yǎng)護(hù)兒童存在，都應(yīng)當(dāng)通過福利事務(wù)所或兒童咨詢所或兒童委員，向福利事務(wù)所或兒童咨詢所通告。兒童養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)是《兒童福利法》規(guī)定主要機(jī)構(gòu)之一，對(duì)所收容的兒童進(jìn)行“社會(huì)性養(yǎng)護(hù)”。至2011年底，日本全國設(shè)有585所兒童養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)，既有公立機(jī)構(gòu)，也有民間機(jī)構(gòu)（由國家財(cái)政或地方財(cái)政補(bǔ)助），其中生活著近3萬名兒童。在入所對(duì)象當(dāng)中，僅有極少數(shù)是孤兒，占絕大多數(shù)的是有父母但父母無法養(yǎng)育的兒童。這樣，兒童養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)還著重加強(qiáng)兒童回歸家庭和社會(huì)的自立支援。

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盡早進(jìn)行《兒童福利法》立法

與發(fā)達(dá)國家兒童福利制度相比，我國兒童福利保障的現(xiàn)狀令人擔(dān)憂，建立健全兒童福利制度迫在眉睫。

第一，盡早進(jìn)行《兒童福利法》的立法。《兒童福利法》是關(guān)乎全體兒童的基本生存權(quán)、受保護(hù)權(quán)、發(fā)展權(quán)及平等權(quán)，是現(xiàn)代國家建設(shè)中不可或缺的一部分。在立法上，首先應(yīng)當(dāng)確立立法的理念，即國家、社會(huì)和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)致力于促進(jìn)兒童健康成長(zhǎng)，增進(jìn)兒童的福利，保障兒童的權(quán)利；其次，應(yīng)當(dāng)明確國家、地方政府及兒童保護(hù)人三者在兒童福利保障制度中的責(zé)任；再次，應(yīng)當(dāng)確定兒童福利保障制度的實(shí)施部門；最后，兒童福利法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有可操作性，即實(shí)踐性。

第二，大力發(fā)展兒童福利機(jī)構(gòu)。在我國，除孤兒、被遺棄兒童以外，還有為數(shù)不少的留守兒童、流浪兒童需要保護(hù)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國家和地方的財(cái)政援助，積極發(fā)揮社會(huì)力量，大力發(fā)展兒童福利機(jī)構(gòu)。國家和地方政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)兒童福利機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身的管理服務(wù)水平。

第三，確保兒童福利制度的實(shí)施。對(duì)此，需要做到兩點(diǎn)：一是應(yīng)當(dāng)有國家財(cái)政的支援；二是應(yīng)當(dāng)把兒童福利制度的保障水平作為地方政府的考核項(xiàng)目。

第四，引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)體制。兒童福利機(jī)構(gòu)相對(duì)封閉，內(nèi)部情況外界難以知曉，并且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)積極引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)機(jī)制，使兒童福利機(jī)構(gòu)逐漸公開，走向社會(huì)化。

（作者尹琳為上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，日本一橋大學(xué)法學(xué)博士）

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來源：《文匯報(bào)》 2013年7月4日