?“大氣防污”國十條，無疑是治理空氣污染持久戰(zhàn)的起點。從歐美國家的大氣污染治理經(jīng)驗來看，用法律和標準“倒逼”產(chǎn)業(yè)轉型升級，從國家層面調整產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、真正轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，才是“標本兼治”的正確路徑
“地方政府對當?shù)乜諝赓|量負總責”
國務院常務會議部署的大氣污染防治新政，被網(wǎng)民稱為“大氣防污”國十條，其中“地方政府對當?shù)乜諝赓|量負總責”的表述引起了民眾極大的共鳴。
很長一段時間以來，一些地方官員在“唯GDP論”政績考核觀念驅使下，片面追求經(jīng)濟發(fā)展，置公眾利益于不顧，對高污染項目敞開大門，已到了罔顧經(jīng)濟社會發(fā)展質量、頻頻引發(fā)社會問題、嚴重影響國民生活水準的地步。根據(jù)2011年世衛(wèi)組織公布的全球91個國家和地區(qū)1081個城市空氣質量排名，即使中國空氣質量最好的城市?？谝矁H僅排在第814位。在進入排名的31個省會城市中，只有?？?、拉薩（891）和南寧（892）進入前900名，其他城市都在940名之后，中國城市集體墊底的格局一覽無遺。
“大氣防污”國十條，已經(jīng)將構建對地方政府的大氣環(huán)境整治目標責任考核體系提上了議事日程。地方政府在依賴高污染行業(yè)來維持經(jīng)濟增長和增加就業(yè)方面，往往具有非常強烈的沖動，而在環(huán)保投入方面往往又少之又少，在落實環(huán)保政策方面習慣“打折”敷衍，環(huán)保項目決策過程既缺乏科學評估又缺乏公眾參與。“地方政府對當?shù)乜諝赓|量負總責”的新政，無疑明確了“大氣防污”的責任主體，但問責機制仍需落地細化，目前各地頻出的大氣治污“新政”，大多是短期和平面化的治理措施，更多著眼于環(huán)境監(jiān)測和末端治理，離根治大氣污染還差得很遠。“大氣防污”國十條，無疑是治理空氣污染持久戰(zhàn)的起點。從歐美國家的大氣污染治理經(jīng)驗來看，用法律和標準“倒逼”產(chǎn)業(yè)轉型升級，從國家層面調整產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、真正轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，才是“標本兼治”的正確路徑。
歐美經(jīng)驗：用法律和標準“倒逼”
歐洲關于大氣環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的長期積累工作，早在20世紀70年代早期就開始了，這是通過歐洲經(jīng)合組織“歐洲大氣污染物長距離輸送評價合作項目”（LRTAP)實施的。在此項目框架下，“歐洲監(jiān)測和評價計劃”(EMEP)于1977年啟動，長期致力于提供高質量的大氣環(huán)境觀測數(shù)據(jù)，在確定大氣環(huán)境模型、評價國家空氣質量、評估大氣污染控制效果上起了重要作用，EMEP是一種根據(jù)科學依據(jù)和政策解決遠距離越境空氣污染的國際合作。2001年歐盟又制定了“歐洲清潔空氣計劃”，對2020年前加強區(qū)域合作，推進區(qū)域復合污染防治提出了切實的舉措和令人鼓舞的目標。
美國1973發(fā)布了《空氣潔凈法案》，并于1990年頒布了修正案，環(huán)境保護署被賦予了整治“危害公眾健康和空氣質量”污染物的責任。美國試圖以此法案，保證人類健康和自然環(huán)境不受空氣污染的影響。2005年美國環(huán)保署發(fā)布了《清潔空氣洲際法案》（CAIR），該法案通過消減空氣污染使美國人能夠呼吸到更加清潔的空氣。歐美治理大氣污染，都將PM2.5的污染防控作為核心工作，美國還在2006年修訂了PM指標，無論是歐盟的每立方米25微克還是美國的35微克的PM2.5年度濃度指標控制，都要嚴于世衛(wèi)組織的第一階段指導值。美國在CAIR的框架下建立了整套污染綜合防治的技術體系，針對PM2.5不達標地區(qū)提出了一次細顆粒及其氣態(tài)前體物主要排放源的綜合防治戰(zhàn)略，其減排目標覆蓋了電廠、機動車、非道路機械、加油站、溶劑等多類排放領域。
中國的大氣污染防治諸多領域還存在著明顯不足或是空白，這是我們必須應對的最大挑戰(zhàn)。這些領域包括：全國層面上的PM2.5控制區(qū)域劃分技術方法與區(qū)劃方案，以及國家PM2.5污染分區(qū)控制策略與路線圖；環(huán)境與社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的技術途徑和國家方案，以及PM2.5污染物的人群健康和生態(tài)風險評估方法等等。大氣防污新政，無疑表達了一種堅定的國家意志，但決心的真正落實，還需要各種細化的措施、技術標準和手段的配套。
污染的區(qū)域性特征與跨界治理
空氣質量狀況大致反映了各地區(qū)人類居住及工業(yè)生產(chǎn)的模式，這種差異顯然也存在于更小的區(qū)域單位中。在大城市中，許多空氣污染物的強度圖基本反映了該城市主要交通干線的軌跡。正如空氣質量差異所顯示的那樣，環(huán)境危害的范圍與規(guī)模有著很高的區(qū)域性特征。但是平均效應確實會讓人忽視各種不同污染物（特別是空氣污染物）間的巨大差異。存在時間短的空氣污染物會造成極小范圍的局部影響，存在時間較長的污染物會造成國家或地區(qū)范圍內的影響，而存在時間很長的污染物可能會造成全球性的影響。正是大氣污染的這種區(qū)域性特征，空氣質量改善目標和措施都必須對接，才會真正具有實效。
大氣防污，與其他污染問題一樣，也存在著“市場失靈”現(xiàn)象，當損害其他人的利益而無須承擔費用的時候，污染主體就很可能會一直這么做下去，直到某些管理機構加以干涉以解決這個問題。而當這種損害超越了地區(qū)界線的限制，各地政府就不得不溝通協(xié)調，以有效地應對與解決它們。需要涉及的地方政府越多，它們的利益越復雜多樣，有效的管制就越難以實現(xiàn)。區(qū)域性污染物的監(jiān)控，迫使跨境合作成為可能，美國和加拿大為了解決跨境空氣污染問題，在1991年簽訂了《美加空氣質量協(xié)議》，協(xié)議最初針對的焦點是酸雨的成因問題。
“綠色創(chuàng)新”是經(jīng)濟升級重要抓手
潘卡吉·蓋馬沃特在《下一波世界趨勢》一書中這樣說道：從政策層面來看，無論起因如何，最難處理的是那些高度負面而外顯化的環(huán)境影響，例如不受距離限制的環(huán)境影響。這一類問題的解決需要采取更多樣、更有想象力的方式，也需要更多而不是更少的跨境政策協(xié)調。在這種情況下，“綠色創(chuàng)新”很可能成為所有可行方案的核心部分。否則要保護環(huán)境就需要世界上相當大一部分的人節(jié)衣縮食，立誓永遠過貧窮的生活。在“綠色創(chuàng)新”過程中，政府和企業(yè)都扮演著重要的角色，對于開發(fā)創(chuàng)新的追求，和將必要的創(chuàng)新帶入市場的意愿，取決于一個對貿易和投資開放而不是封閉的世界，這也許是全球化和環(huán)境之間最為重要的關聯(lián)。
正像“大氣防污”國十條宣示的那樣，大氣污染防治既是重大民生問題，也是經(jīng)濟升級的重要抓手，淘汰落后產(chǎn)能、增加清潔能源，推動綠色創(chuàng)新，重新召回藍天綠地，不僅是一項復雜的系統(tǒng)工程，而且需要付出長期艱苦不懈的努力。
（作者為上海社會科學院文學研究所研究員）
來源：《文匯報》 2013
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