改革開放以來，上海的城市功能和空間范圍發(fā)生了重大變化，隨著近些年城市規(guī)模的擴(kuò)大，這些變化更為凸顯。在此背景下，如何制定一個(gè)更加符合上?！皠?chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”要求、更加體現(xiàn)協(xié)調(diào)和包容特征的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局，被提上了議事日程。

城鎮(zhèn)體系可從三級(jí)城鎮(zhèn)變?yōu)樗募?jí)城鎮(zhèn)

上?！笆晃逡?guī)劃”明確提出，要建設(shè)“1966”城鎮(zhèn)體系，即一個(gè)中心城，九個(gè)新城（嘉定、松江、臨港、閔行、寶山、青浦、金山、奉賢南橋和崇明城橋），60個(gè)左右新市鎮(zhèn)，以及600個(gè)左右中心村?！笆濉币?guī)劃提出的城鎮(zhèn)體系，基本上延續(xù)了“十一五”規(guī)劃，只是把原來的九個(gè)新城改為七個(gè)新城。由于“1966”城鎮(zhèn)體系中的最后一個(gè)“6”是指600個(gè)左右中心村，中心村在城鄉(xiāng)劃分中應(yīng)該屬于農(nóng)村范圍。所以嚴(yán)格地說，上海城鎮(zhèn)體系中的不同等級(jí)的城鎮(zhèn)，是“196”三級(jí)而不是“1966”四級(jí)。

近年來上海城鎮(zhèn)空間發(fā)展的實(shí)踐表明，在“196”三級(jí)城鎮(zhèn)體系外，又出現(xiàn)了一些常住人口規(guī)模為15萬(wàn)人或以上的重要區(qū)域，如浦東新區(qū)的川沙新鎮(zhèn)、松江區(qū)的九亭鎮(zhèn)、閔行區(qū)的浦江鎮(zhèn)等。根據(jù)上海市2010年人口普查資料，全市僅外來常住人口超過10萬(wàn)人的鎮(zhèn)就有20個(gè)（不包括納入“新城”的南橋鎮(zhèn)），其中超過15萬(wàn)的有6個(gè)。如果將戶籍人口包括在內(nèi)，這些鎮(zhèn)的人口規(guī)模就更大了。此外，上海目前在建的重大項(xiàng)目，如浦東的迪士尼、上海的虹橋商務(wù)區(qū)等，也很可能會(huì)形成新的較大規(guī)模常住人口和就業(yè)人口的集聚。但這些區(qū)域在“196”的城鎮(zhèn)體系中卻難尋其位，將它們納入“新城”嫌規(guī)模過小，納入“新市鎮(zhèn)”又嫌規(guī)模過大。如何將這些小城更好地納入“196”城鎮(zhèn)體系，是一個(gè)值得研究的問題。

建議在“196”三級(jí)城鎮(zhèn)體系中，增加介于新城與新市鎮(zhèn)之間的一級(jí)城鎮(zhèn)化地區(qū)，不妨稱之為“郊區(qū)小城”，其規(guī)劃人口規(guī)?？蔀?SPAN lang=EN-US>20萬(wàn)—30萬(wàn)（平均25萬(wàn)左右），其數(shù)量可達(dá)20個(gè)左右。當(dāng)然郊區(qū)小城的具體人口規(guī)模以及全市小城的數(shù)量還可以根據(jù)實(shí)際情況和未來發(fā)展趨勢(shì)作進(jìn)一步的論證。這樣，未來上海城鎮(zhèn)體系可以由“1966”或“1766”（其中的“7”指7個(gè)郊區(qū)新城）調(diào)整為“17266”，即一個(gè)中心城區(qū)、七個(gè)新城、20個(gè)左右郊區(qū)小城、60個(gè)左右新市鎮(zhèn)，以及600個(gè)左右中心村。如不包括中心村，則可稱為“1726”。在這個(gè)城鎮(zhèn)體系中，四級(jí)城鎮(zhèn)中心的人口規(guī)模大致分布為：中心城區(qū)1000萬(wàn)人口，新城100萬(wàn)人口，小城25萬(wàn)人口，市鎮(zhèn)5萬(wàn)人口。

要將三級(jí)城市（小城）中心規(guī)劃和建設(shè)納入上海城鎮(zhèn)體系，就要在各類規(guī)劃中對(duì)這些小城的城市功能和基礎(chǔ)設(shè)施，如教育、醫(yī)療和公共交通等進(jìn)行更加全面的規(guī)劃和建設(shè)，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和教育、醫(yī)療、生活服務(wù)等混合功能發(fā)展，增加郊區(qū)小城與郊區(qū)新城或中心城區(qū)的快速便捷的交通聯(lián)系等。

行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)利于資源更有效配置

城鎮(zhèn)體系的框架搭建起來，就需要考慮各類生產(chǎn)要素和公共財(cái)政資源在空間上的有效配置。上世紀(jì)90年代上海中心城區(qū)部分工業(yè)企業(yè)和居民向近郊的疏散，當(dāng)前上海正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和部分服務(wù)業(yè)在郊區(qū)的較快增長(zhǎng)，城市交通干線的走向，上海常住人口和就業(yè)人口的空間再分布，以及與此相對(duì)應(yīng)的各類公共服務(wù)資源的空間再分布，多數(shù)是沿城市的半徑方向進(jìn)行的。按此推算，上海郊區(qū)的各級(jí)城鎮(zhèn)中心將成為上海未來人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型增長(zhǎng)的主要空間。

但是，比較中心城區(qū)與郊區(qū)的區(qū)縣，不難發(fā)現(xiàn)，這些區(qū)縣之間在資源稟賦、尤其在公共服務(wù)資源和土地資源方面有較大差異。中心城區(qū)的人均財(cái)政資源較富裕，但是由于常住人口低增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)對(duì)公共服務(wù)的需求增長(zhǎng)緩慢，部分中小學(xué)教育設(shè)施被改作他用；郊區(qū)則相反，人均財(cái)政資源較少，但是由于常住人口的快速增長(zhǎng)，對(duì)公共服務(wù)資源的需求也相應(yīng)快速增長(zhǎng)，尤其是義務(wù)教育和基本醫(yī)療服務(wù)等供不應(yīng)求的矛盾較大。所以，假使中心城區(qū)的教育資源可以在教育系統(tǒng)內(nèi)部及時(shí)有效地隨人口變動(dòng)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，就可以在整體財(cái)政投入不變的前提下，降低公共財(cái)政和公共服務(wù)空間不均衡的程度。從另一方面來看，中心城區(qū)的土地資源越來越稀缺，但是郊區(qū)的土地資源相對(duì)充裕，有些產(chǎn)業(yè)園區(qū)甚至缺少項(xiàng)目。如果中心城區(qū)與郊區(qū)區(qū)縣能適當(dāng)統(tǒng)籌的話，可促使兩者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

基于上述考慮，今后如實(shí)施上海市內(nèi)行政區(qū)劃調(diào)整，不一定非要將中心城區(qū)與中心城區(qū)合并，如近年黃浦、盧灣的合并，因?yàn)檫@樣的合并難以帶來各類資源配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與相關(guān)區(qū)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。一種替代思路是沿城市半徑方向，將中心城區(qū)、近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)合并成大區(qū)。這可以有效解決上海中心城區(qū)與郊區(qū)之間的公共服務(wù)均等化問題，也為它們的統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、服務(wù)業(yè)由中心城區(qū)向郊區(qū)的擴(kuò)散和轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。對(duì)此，可以考慮將上海市劃分為7個(gè)新區(qū)，其中除浦東和崇明保留原來的區(qū)劃外，其余行政區(qū)劃分為北區(qū)、西北區(qū)、西區(qū)、西南區(qū)和南區(qū)等5個(gè)。其中北區(qū)包括虹口、楊浦、閘北和寶山；西北區(qū)包括靜安、普陀和嘉定；西區(qū)包括長(zhǎng)寧和青浦；西南區(qū)包括徐匯、閔行和松江；南區(qū)包括黃浦、奉賢和金山。這樣每個(gè)大區(qū)都包括了中心城區(qū)、近郊和遠(yuǎn)郊區(qū)，每個(gè)大區(qū)都有自己與上海以外地區(qū)聯(lián)系的直接通道，各類要素在城市半徑方向的流動(dòng)以及與長(zhǎng)三角其他地區(qū)的合作交流將變得更加通暢。

當(dāng)然，行政區(qū)劃調(diào)整是一件非常復(fù)雜的事，涉及方方面面的安排和利益調(diào)整，且報(bào)批程序繁復(fù)。所以，行政區(qū)劃調(diào)整可能至多是一個(gè)長(zhǎng)期的謀劃。當(dāng)下的方案，則是在不改變行政區(qū)劃的情況下，沿城市半徑方向建立跨區(qū)的公共財(cái)政和城市規(guī)劃統(tǒng)籌區(qū)或建立相關(guān)統(tǒng)籌機(jī)制，這將在一定程度上改善人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及公共財(cái)政資源的空間布局，并為未來實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃的調(diào)整創(chuàng)造條件。

（作者系上海市政府參事、上海社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、研究員）

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來源：《解放日?qǐng)?bào)》2013年10月17日

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