十八屆三中全會(huì)提出改革需要“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合”。這一重大論述，既是以往中國(guó)改革開放實(shí)踐積累的重要經(jīng)驗(yàn)，也是當(dāng)下中國(guó)改革必須堅(jiān)持的重大方法論原則。正確理解和把握這一重大論述的深刻內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)于貫徹落實(shí)三中全會(huì)精神至關(guān)重要。
加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”的極端重要性
在新一輪改革過程中加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”極端重要：
改革的歷史規(guī)律昭示，中國(guó)改革必須加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”?？v觀人類歷史上的諸多重大改革實(shí)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)：凡是成功的改革，都賴于成功的“頂層設(shè)計(jì)”；而凡是失敗的改革，都源于缺乏正確的“頂層設(shè)計(jì)”。此乃改革的歷史規(guī)律。無論是曾經(jīng)獲得成功的德國(guó)俾斯麥政府推行的改革和日本的明治維新改革，還是最終一敗涂地的戈?duì)柊蛦谭虻母母?，均向世人昭示了這一歷史規(guī)律。
改革開放后的35年歷程，始終向著成功的目標(biāo)邁進(jìn)，這與改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平在鼓勵(lì)“摸石過河”的同時(shí)，始終服從于“三步走”戰(zhàn)略的“頂層設(shè)計(jì)”密不可分。這昭示我們，全面深化改革，需要更加深邃地理解“頂層設(shè)計(jì)”的極端重要性。
改革面臨的剛性約束條件，迫切要求加強(qiáng)改革“頂層設(shè)計(jì)”。改革面臨的“總目標(biāo)”約束，迫切要求加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”。全會(huì)《決定》明確指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這個(gè)“總目標(biāo)”是全面深化改革的指南針、方向盤。惟有加強(qiáng)改革“頂層設(shè)計(jì)”，方能引領(lǐng)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)級(jí)別的改革不偏離航向。
改革面臨“路線圖”約束，迫切要求加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”。全會(huì)《決定》提出的“六位一體”全面深化改革的路線圖是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨建各領(lǐng)域改革，縱橫交錯(cuò)、相互交融、相互牽扯。離開“頂層設(shè)計(jì)”，偏于一隅、各據(jù)一方，根本無從達(dá)到對(duì)改革的整體把握，全面深化改革就很難推進(jìn)下去。
改革面臨的“時(shí)間表”約束，迫切要求加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”。全會(huì)《決定》明確指出：“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。”如今距離這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，僅剩七年時(shí)間。唯有加強(qiáng)改革“頂層設(shè)計(jì)”，只爭(zhēng)朝夕，方能在剛性的時(shí)間約束內(nèi)完成改革任務(wù)。
改革面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)環(huán)境，迫切要求加強(qiáng)改革“頂層設(shè)計(jì)”。新一輪改革要破除橫亙?cè)诟母锏缆飞系?SPAN lang=EN-US>“兩大藩籬”：一個(gè)是“思想禁錮”的藩籬，一個(gè)是“利益割據(jù)”的藩籬。
惟有加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”，方能破除“思想禁錮”的藩籬。35年前，如果沒有關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)問題大討論帶來的思想解放，就不可能有改革的順利突進(jìn)。在當(dāng)下，改革再出發(fā)、再突圍，同樣面臨著無形的思想束縛和觀念禁錮。因此，新一輪改革要想取得整體突破和最后成功，就必須擺脫意識(shí)形態(tài)教條對(duì)改革的捆綁和束縛。
惟有加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”，方能破除“利益割據(jù)”的藩籬。如果說思想禁錮像是一堵“無形的墻”，羈絆著改革的腳步，利益割據(jù)則像是一堵“有形的墻”，阻礙著改革的行進(jìn)。新一輪改革要想阻止改革利益進(jìn)一步碎片化和固化，必然意味著要與既得利益有一場(chǎng)嚴(yán)酷的拉鋸戰(zhàn)。而不使改革因利益割據(jù)而擱淺，同樣需要“頂層設(shè)計(jì)”。
“摸石過河”應(yīng)當(dāng)扮演的新角色
強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”同時(shí)，“摸石過河”同樣不可或缺，它應(yīng)當(dāng)扮演一些不同于以往的新角色：
“摸石過河”應(yīng)更多扮演“風(fēng)險(xiǎn)實(shí)驗(yàn)”的角色。在35年的改革中，“摸石過河”更多地扮演的是“投石問路”的角色。當(dāng)下，改革的方向和路線主要由“頂層設(shè)計(jì)”來規(guī)定，“摸石過河”的一個(gè)重要功能，就應(yīng)當(dāng)從投石問路轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)實(shí)驗(yàn)，試探“頂層設(shè)計(jì)”的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，以降低實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。
“摸石過河”應(yīng)更多扮演“頂層實(shí)驗(yàn)”的角色。過去摸著石頭過河主要是指基層的改革實(shí)驗(yàn)，這種“基層實(shí)驗(yàn)”更多地具有地方性、部門性、局部性、隨機(jī)性和偶然性，更多地體現(xiàn)的是地方、部門和特定群體對(duì)改革的要求。當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)賦予“摸石過河”新的內(nèi)涵，使之從原來自發(fā)地進(jìn)行“基層實(shí)驗(yàn)”，更多轉(zhuǎn)向?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)進(jìn)行探路的“頂層實(shí)驗(yàn)”。
“摸石過河”應(yīng)更多扮演“空間實(shí)驗(yàn)”的角色。中國(guó)改革的一大特點(diǎn)是，中東西部差異大，不同的改革空間面臨著不同的約束條件，需要不同的空間改革實(shí)驗(yàn)，需要各地因地制宜去摸石過河，卻能與頂層設(shè)計(jì)相互補(bǔ)充、相得益彰。如上海松江家庭農(nóng)場(chǎng)實(shí)驗(yàn)、成都農(nóng)地交易市場(chǎng)實(shí)驗(yàn)、重慶地票實(shí)驗(yàn)等，都對(duì)豐富中國(guó)改革的特色、經(jīng)驗(yàn)和內(nèi)涵做出了獨(dú)特貢獻(xiàn)。其角色不可或缺、作用不可低估，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方大膽試、大膽創(chuàng)。
三種實(shí)施機(jī)制
建立“頂層設(shè)計(jì)”與“摸石過河”分類分工實(shí)施機(jī)制：分類指導(dǎo)、分工實(shí)施。具體來看，應(yīng)當(dāng)將《決定》中的改革事項(xiàng)區(qū)分為“宏觀形態(tài)—微觀形態(tài)—過渡形態(tài)”三種改革類型，實(shí)施分類指導(dǎo)、分工實(shí)施。
宏觀形態(tài)的改革，中央負(fù)責(zé)實(shí)施。宏觀形態(tài)的改革，是一種自上而下的改革，即方向性、全局性、戰(zhàn)略性和具有最大公約數(shù)的改革事項(xiàng)。主要包括五個(gè)層次：一是改革的總方案、路線圖、時(shí)間表；二是人大、政協(xié)、司法、紀(jì)檢等國(guó)家基本政治制度層面的改革；三是國(guó)家安全、軍事、外交領(lǐng)域的改革；四是貨幣、財(cái)政、稅收、金融、土地等宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革；五是廢除勞教制度、放寬生育政策、調(diào)整戶籍政策等具有最大公約數(shù)的改革。這些改革事項(xiàng)應(yīng)由中央統(tǒng)一實(shí)施。宏觀形態(tài)改革，要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)民主，廣泛地征求地方與部門、專家與學(xué)者以及群眾意見。
微觀形態(tài)的改革，地方和部門負(fù)責(zé)實(shí)施。微觀形態(tài)的改革，是一種自下而上的改革，即與微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體相關(guān)的各類改革事項(xiàng)。主要包括四個(gè)層次：一是與價(jià)格相關(guān)的改革；二是與廠商相關(guān)的改革；三是產(chǎn)業(yè)政策；四是與社會(huì)治理、社會(huì)組織等相關(guān)的改革。這些改革事項(xiàng)，多數(shù)事關(guān)微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體的活動(dòng)空間，有的需要考慮區(qū)域差異，有的需要顧及發(fā)展不平衡等問題，應(yīng)該交由地方、部門和市場(chǎng)去解決。此外，應(yīng)對(duì)頂層設(shè)計(jì)以外其他改革事項(xiàng)，實(shí)行“負(fù)面清單”管理，原則上都應(yīng)鼓勵(lì)地方、群眾和社會(huì)去試去闖。微觀形態(tài)改革的設(shè)計(jì)，要有大局觀、全局觀，以便于成功經(jīng)驗(yàn)的推廣。
過渡形態(tài)的改革，地方先試驗(yàn)，中央后推行。過渡形態(tài)的改革，是一種上下互動(dòng)的改革，即缺乏經(jīng)驗(yàn)積累和尚未形成成熟實(shí)施方案的宏觀形態(tài)的改革事項(xiàng)，為有效控制風(fēng)險(xiǎn)，需要地方先行試驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，再向全國(guó)推開。中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可謂是一種典型的“過渡形態(tài)”的改革事項(xiàng)。
批量實(shí)施“頂層實(shí)驗(yàn)”
建立從“頂層設(shè)計(jì)”到“頂層實(shí)驗(yàn)”的轉(zhuǎn)化機(jī)制：多領(lǐng)域大批量地實(shí)施“頂層實(shí)驗(yàn)”。推行前述“過渡形態(tài)”的改革需要一個(gè)前提，就是首先要根據(jù)“頂層設(shè)計(jì)”制定出可落地的“頂層實(shí)驗(yàn)”。在三中全會(huì)《決定》中列出的15個(gè)領(lǐng)域16項(xiàng)60條改革清單中，很多改革都屬于需要中央統(tǒng)一實(shí)施的宏觀形態(tài)的改革，這就需要設(shè)計(jì)一些“頂層實(shí)驗(yàn)”，然后交由地方去探索，通過“頂層實(shí)驗(yàn)”完善“頂層設(shè)計(jì)”，然后推開。
把“頂層實(shí)驗(yàn)”作為完善“頂層設(shè)計(jì)”的一種方法，既可以靈活控制實(shí)驗(yàn)的規(guī)模和進(jìn)度、獲得可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，又可以控制風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)約不可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本。同時(shí)，這樣的“頂層實(shí)驗(yàn)”，可以同時(shí)在多個(gè)領(lǐng)域、選擇多個(gè)地區(qū)、比較大規(guī)模地實(shí)施，從而在全國(guó)同時(shí)形成多個(gè)“實(shí)驗(yàn)場(chǎng)”，比較快地積累經(jīng)驗(yàn)，緩解全面深化改革所面臨的“時(shí)間約束”。
建立“頂層設(shè)計(jì)”與“基層實(shí)驗(yàn)”之間的反饋互動(dòng)機(jī)制：激發(fā)“基層實(shí)驗(yàn)”的新活力。這里需要思考的問題是：如何在“頂層設(shè)計(jì)”與“摸石過河”之間建立起一種新的反饋互動(dòng)機(jī)制?尤其是，在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、而地方對(duì)摸石過河又缺乏足夠動(dòng)力的背景下，如何減少來自地方的改革阻力和重新點(diǎn)燃地方參與改革的熱情？
這就要求在頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)驗(yàn)之間建立起一種新的反饋互動(dòng)機(jī)制：一是形成上下反饋機(jī)制。一方面，頂層設(shè)計(jì)不斷將摸石過河的經(jīng)驗(yàn)加以制度化，復(fù)制和鞏固來自底層的實(shí)踐創(chuàng)新；另一方面，摸石過河不斷將頂層設(shè)計(jì)付諸實(shí)踐，并運(yùn)用實(shí)踐中證明的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，反饋和修正頂層設(shè)計(jì)。二是形成內(nèi)外互動(dòng)機(jī)制。除了通常強(qiáng)調(diào)的以開放促改革之外，還要建立廣泛的社會(huì)參與機(jī)制，鼓勵(lì)地方、基層和群眾大膽探索，借助更多地方性實(shí)驗(yàn)，激活蘊(yùn)含在群眾中的改革力量，助推改革。
需要處理好的幾個(gè)問題
堅(jiān)持重點(diǎn)論、兩點(diǎn)論和相對(duì)論。一要堅(jiān)持重點(diǎn)論，突出“頂層設(shè)計(jì)”主導(dǎo)地位，防止改革被地方、部門、團(tuán)體利益綁架。二要堅(jiān)持兩點(diǎn)論，強(qiáng)調(diào)以“頂層設(shè)計(jì)”為主，并不意味著“摸石過河”已失效，而是要不斷賦予其新內(nèi)涵、新功能和新角色，使其更好發(fā)揮作用。三要堅(jiān)持相對(duì)論，不是所有改革都要頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)頂層設(shè)計(jì)具有階段性特征，在頂層設(shè)計(jì)和摸石過河之間，應(yīng)存在一定的靈活度和調(diào)適空間。
頂層設(shè)計(jì)應(yīng)有“時(shí)間表”的約束。較之以往，此輪改革任務(wù)更艱巨、實(shí)施難度更大，為防止改革拖延或落空，凡頂層設(shè)計(jì)都應(yīng)設(shè)時(shí)間表。制定改革時(shí)間表應(yīng)遵循三個(gè)原則：一是先易后難原則；二是最大瓶頸原則；三是最大公約數(shù)原則。難度大、共識(shí)小的改革，可適當(dāng)拉長(zhǎng)改革檔期，反之則應(yīng)縮短改革檔期，根據(jù)不同情況規(guī)定時(shí)限，給改革施以剛性約束。
防止在新一輪“摸石過河”中出現(xiàn)過度競(jìng)爭(zhēng)。在改革成為主流話語，出于政績(jī)等各種因素，一些地方可能會(huì)展開盲目的摸石競(jìng)賽，甚至帶來各種變相“爭(zhēng)要政策”的地方性改革，或者出現(xiàn)虛夸實(shí)踐效果的“虛假試驗(yàn)”。此類改革雖然打著改革的旗號(hào)，實(shí)則不敢觸碰問題，也不愿意摸石頭，應(yīng)當(dāng)避免。
（本文由上海社會(huì)科學(xué)院宣傳部副部長(zhǎng)張雪魁副研究員、經(jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)助理沈桂龍副研究員、中馬所軒傳樹副研究員共同執(zhí)筆，上海社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)
來源：《文匯報(bào)》2013年12月30日
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