十八屆三中全會(huì)力度最強(qiáng)、意義最重大、影響最深遠(yuǎn)的改革之一，即進(jìn)一步深化以農(nóng)村土地制度為核心的農(nóng)村體制變革，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。這是一項(xiàng)惠及我國(guó)最廣大的農(nóng)村家庭、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵性和劃時(shí)代的頂層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了十八大報(bào)告在全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開(kāi)放的目標(biāo)中，專(zhuān)門(mén)和突出強(qiáng)調(diào)“國(guó)家要加大對(duì)農(nóng)村和中西部地區(qū)扶持力度，支持這些地區(qū)加快改革開(kāi)放、增強(qiáng)發(fā)展能力、改善人民生活”的重大要求。

蘊(yùn)含農(nóng)村改革重大突破

農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不明晰、財(cái)產(chǎn)權(quán)利不充分、財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺乏保障、財(cái)產(chǎn)價(jià)值無(wú)法得到公平的體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)，以致農(nóng)戶(hù)可支配財(cái)產(chǎn)少、農(nóng)民家庭收入中財(cái)產(chǎn)性收入比重極低，是造成我國(guó)“三農(nóng)問(wèn)題”的重要原因。2002年，我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均財(cái)產(chǎn)性純收入為50.5元，占農(nóng)村居民人均總純收入的2.0%；2011年農(nóng)村居民家庭人均財(cái)產(chǎn)性純收入雖然增加到228.6元，但比重僅上升為3.3%。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村家庭通常要比城市家庭擁有更多的家庭財(cái)產(chǎn)（特別是生產(chǎn)性財(cái)產(chǎn)），財(cái)產(chǎn)性收入是構(gòu)成農(nóng)村家庭收入的重要組成部分，也是農(nóng)村家庭退休收入的重要來(lái)源。因此，增加我國(guó)農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入具有極大的緊迫性和巨大的現(xiàn)實(shí)空間，必須通過(guò)體制改革和政策調(diào)整，保障和賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，釋放可持續(xù)增長(zhǎng)的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收入制度紅利，為根本緩解和解決“三農(nóng)問(wèn)題”奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

十八屆三中全會(huì)明確提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，蘊(yùn)含了未來(lái)我國(guó)農(nóng)村重大的改革指向、豐富的改革內(nèi)涵和基本的改革原則。

一、提出賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有利于明確農(nóng)村改革的目的和切入點(diǎn)。與2013年中央1號(hào)文件提出的“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利”相比，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”顯示了中央在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民利益上更積極、更明確、更主動(dòng)、更全面的信號(hào)。權(quán)利是發(fā)展的前提和利益的基礎(chǔ)，賦權(quán)即是賦利，因此，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，實(shí)質(zhì)是以“產(chǎn)權(quán)”這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本問(wèn)題為改革的切入點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民的最大利益為改革的根本出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，盡最大可能和在最大范圍推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的變革，盡最大潛能和最大空間釋放農(nóng)村的制度改革紅利，建立根本上保障農(nóng)民的基本利益、共同利益和長(zhǎng)期利益的體制機(jī)制，使廣大農(nóng)民極大迸發(fā)改革激情、廣泛參與改革進(jìn)程、更多分享改革紅利。

因此，如果說(shuō)賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必須深化農(nóng)村土地制度改革，那么可以說(shuō)，新一輪農(nóng)村土地制度改革的核心，就是“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。

二、提出賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有利于明確農(nóng)村改革的難點(diǎn)和突破點(diǎn)。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利可以包括或劃分為農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)、合作互助互利權(quán)以及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益權(quán)。十八屆三中全會(huì)圍繞農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，以深化農(nóng)村土地制度改革為核心，提出了一系列突破性的改革內(nèi)容，直接關(guān)乎廣大農(nóng)民利益，更事關(guān)農(nóng)村發(fā)展的根本，其中許多重要闡述是第一次提出，明確回答了長(zhǎng)期以來(lái)在理論界和實(shí)際部門(mén)一直廣泛爭(zhēng)議的問(wèn)題，是十一屆三中全會(huì)以來(lái)農(nóng)村政策一次全面的深化變革和調(diào)整。

具體來(lái)說(shuō)，在改革突破上至少集中體現(xiàn)為“十個(gè)第一次”。

第一，保障農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面，在堅(jiān)持農(nóng)民對(duì)承包地具有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，第一次明確賦予農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能，第一次明確允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，第一次明確鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，從而賦予了農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)更完整、更充分、更自主的經(jīng)濟(jì)權(quán)能，為促進(jìn)經(jīng)營(yíng)承包地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置奠定了政策基礎(chǔ)。

第二，保障農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)方面，在堅(jiān)持保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，第一次明確提出改革完善農(nóng)村宅基地制度，特別是第一次提出慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。明確農(nóng)民對(duì)宅基地之上的住房財(cái)產(chǎn)依法應(yīng)當(dāng)享有占有、使用和收益權(quán)利，將有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能，以及通過(guò)可流動(dòng)性實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)質(zhì)性地發(fā)揮農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)在促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入中的重大作用。

第三，保障農(nóng)民集體收益分配權(quán)方面，在堅(jiān)持發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，第一次明確提出通過(guò)積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，第一次賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。明晰集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)其集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)，將根本上解決長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既缺乏法人地位、又缺乏成員資格界定，農(nóng)民主體地位不突出、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利無(wú)法保障，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展弱化、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)利益虛化的狀況。

第四，保障農(nóng)民合作互利權(quán)方面，在堅(jiān)持鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村合作社發(fā)展進(jìn)行了全新闡述，第一次明確提出扶持發(fā)展規(guī)?；?zhuān)業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)；第一次明確允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)；第一次明確允許合作社開(kāi)展信用合作。這將使政府對(duì)于農(nóng)村合作社的支持和扶持轉(zhuǎn)化為實(shí)際的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，擴(kuò)大合作社的關(guān)鍵合作經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)村合作社的轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)性地提升合作社發(fā)展的能力和實(shí)力，引導(dǎo)和賦予農(nóng)民積極創(chuàng)造和享有更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

三、提出賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有利于明確農(nóng)村改革的原則和著力點(diǎn)。

十八屆三中全會(huì)關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的論述，突出體現(xiàn)了三個(gè)特點(diǎn)：

一是著眼于問(wèn)題導(dǎo)向，回應(yīng)了億萬(wàn)農(nóng)民期盼和社會(huì)共同關(guān)注的重大問(wèn)題。黨的十一屆三中全會(huì)之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)啟了我國(guó)改革進(jìn)程，創(chuàng)造了巨大“制度紅利”，并造就了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。但時(shí)至今日，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)正面臨新的問(wèn)題和矛盾，農(nóng)業(yè)發(fā)展正面臨新的難點(diǎn)和瓶頸。不進(jìn)行突破性的改革，“三農(nóng)問(wèn)題”不可能根本解決。十八屆三中全會(huì)緊緊圍繞制約我國(guó)“三農(nóng)問(wèn)題”的關(guān)鍵因素和突出問(wèn)題，直面爭(zhēng)論已久、爭(zhēng)議較大的問(wèn)題，彰顯了巨大的改革勇氣和破解難題的決心。

二是著眼于發(fā)展導(dǎo)向，通過(guò)賦權(quán)給予了農(nóng)民充分的發(fā)展權(quán)利，維護(hù)和保障了廣大農(nóng)民長(zhǎng)期利益與根本利益。財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)不僅是簡(jiǎn)單的利益享有權(quán)，對(duì)于作為生產(chǎn)者的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，更是發(fā)展自主權(quán)。十八屆三中全會(huì)通過(guò)確權(quán)、放權(quán)、讓權(quán)和還權(quán)，確立了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基本體系。確權(quán)，例如明確保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利、保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)和依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；放權(quán)，例如賦予農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓權(quán)能，允許以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和允許合作社開(kāi)展信用合作；還權(quán)，例如明確農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)；讓權(quán)，例如允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)。這些充分賦權(quán)、完整賦權(quán)和長(zhǎng)久賦權(quán)，將根本上增強(qiáng)農(nóng)民的發(fā)展能力和動(dòng)力，使廣大農(nóng)民直接享有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，更可以通過(guò)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展和利益。

三是著眼于市場(chǎng)導(dǎo)向，在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度變革中更充分體現(xiàn)市場(chǎng)的決定性作用。十八屆三中全會(huì)最重大的突破，是明確建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。市場(chǎng)化的改革導(dǎo)向同樣在對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的改革中得到顯著體現(xiàn)，即農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的賦予和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，被充分建立在市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上。例如，明確提出建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行；提出鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，打破了目前主要以政府主導(dǎo)和局限在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部為主要方式的流轉(zhuǎn)；以及通過(guò)權(quán)利流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等權(quán)能，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的市場(chǎng)功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這些舉措體現(xiàn)了在新一輪的農(nóng)村改革中，更加注重農(nóng)民的主體地位，更加注重公開(kāi)、公正、公平和透明，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在保障、調(diào)節(jié)和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利中的作用，促進(jìn)資源在競(jìng)爭(zhēng)性、公平性、公開(kāi)性基礎(chǔ)上更優(yōu)化配置。

分步推進(jìn)各項(xiàng)政策

落實(shí)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的各項(xiàng)任務(wù)和措施，涉及一系列難點(diǎn)問(wèn)題、試點(diǎn)問(wèn)題和程序問(wèn)題，實(shí)施條件和成熟程度各不相同，應(yīng)當(dāng)按照先易后難和輕重緩急原則，在2020年前分階段逐步推進(jìn)，在十八屆三中全會(huì)已經(jīng)明確賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利這一總?cè)蝿?wù)的基礎(chǔ)上，形成賦權(quán)的時(shí)間表、路線圖。具體來(lái)說(shuō)，涉及法律調(diào)整、確權(quán)確地（確房）和市場(chǎng)體系三項(xiàng)重大工作。

第一，在“十二五”期間，基本完成相關(guān)法律的調(diào)整工作。法律調(diào)整是各項(xiàng)制度和政策改革落實(shí)到位的前提條件，通過(guò)修訂農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的相關(guān)立法，使中央文件精神成為可實(shí)施的法律規(guī)定。

例如按照《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，農(nóng)民享有的承包地權(quán)能包括占有、使用、收益以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他流轉(zhuǎn)方式。但由于規(guī)定耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押，因而使得農(nóng)民擁有的土地承包地和宅基地的用益物權(quán)權(quán)能不完整、不充分。因此，亟待盡快研究制定國(guó)家層面的農(nóng)村宅基地管理法，增強(qiáng)法律約束、保障和規(guī)范效應(yīng)。此外，在我國(guó)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》中，雖然宅基地被列為不得抵押財(cái)產(chǎn)，而對(duì)于宅基地上的農(nóng)民住房并沒(méi)有規(guī)定不得抵押，但由于國(guó)家法律法規(guī)和地方管理政策對(duì)農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的相關(guān)限制政策，一般金融機(jī)構(gòu)并不愿接受農(nóng)民住房作為抵押物，因此，同樣需要相關(guān)的立法解釋和加以明確。

第二，“十三五”中期，基本完成農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)承包權(quán)、農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)和宅基地住房的確權(quán)工作，為保障和賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利奠定的法律效力。

確權(quán)和頒證，是摸清財(cái)產(chǎn)情況，明確財(cái)產(chǎn)邊界，確立財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增強(qiáng)財(cái)產(chǎn)法律效力、保障財(cái)產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)性工作，是落實(shí)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利各項(xiàng)制度和政策的必要前提和條件。2008年《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》就提出力爭(zhēng)在2009年底前，基本完成全國(guó)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作；2011年《國(guó)土資源部財(cái)政部農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，提出切實(shí)加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，其中包括宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記和發(fā)證。2013年中央1號(hào)文件提出用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶(hù)承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題。

同時(shí)，建議應(yīng)當(dāng)建立以確權(quán)為先導(dǎo)的“倒逼機(jī)制”，即先確權(quán)，先得利，明確凡是完成各項(xiàng)確權(quán)，才能實(shí)施承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)的流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)能，引導(dǎo)各地重視和積極推進(jìn)各項(xiàng)確權(quán)工作，保證確權(quán)工作按時(shí)間完成。

第三，“十三五”期末，基本完成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的賦權(quán)工作。這包括：基本形成完整的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系；基本建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)市場(chǎng)體系，包括農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、農(nóng)戶(hù)住房轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)中信息集聚、價(jià)格發(fā)現(xiàn)和中介服務(wù)功能：基本完成集體經(jīng)濟(jì)組織按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的改造，基本建立覆蓋到絕大部分農(nóng)村和農(nóng)民的新型農(nóng)村合作社體系。

（作者分別為：上海社會(huì)科學(xué)院黨委副書(shū)記、研究員洪民榮，上海社會(huì)科學(xué)院部門(mén)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員王秀治、鄭琦，上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口研究所助理研究員薛艷杰）

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來(lái)源：《文匯報(bào)》2014年01月13日?

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