受全球人口增加、城市發(fā)展、工業(yè)增長等因素影響，大量二氧化碳排放引發(fā)的全球變暖，使得暴雨、颶風(fēng)、洪水、高溫、干旱、嚴(yán)寒等極端天氣災(zāi)害，成為一種常態(tài)化風(fēng)險。特別是今年夏天，國外各地和我國部分城市出現(xiàn)的極端高溫，給民眾生命健康、經(jīng)濟正常發(fā)展造成嚴(yán)重危機，也讓城市安全運行面臨一次大考。降低運行風(fēng)險，保障城市安全，有哪些新思路新選擇？

結(jié)合國內(nèi)外實踐，理性認(rèn)識氣候變化趨勢及其對城市安全威脅的內(nèi)在機理，分析國內(nèi)外城市氣候治理的共性問題短板，進(jìn)而提出我國應(yīng)對極端天氣災(zāi)難的韌性城市策略，對貫徹落實總體國家安全觀、開創(chuàng)中國特色城市安全韌性道路具有重大的價值和意義。

氣候變化對城市的影響

全球氣溫持續(xù)升高，是全球氣候變化的基本趨勢。過去二十年，“氣候變化”越來越成為人們熟悉的詞匯，但到底是變冷了還是變熱了呢？對此，國際權(quán)威機構(gòu)的研究結(jié)果表明，隨著全球溫室氣體的排放，全球平均氣溫和海洋溫度都處于不斷上升之中，全球變暖是當(dāng)今毋庸置疑的氣候變化大趨勢。2021年8月，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布的《氣候變化2021：自然科學(xué)基礎(chǔ)》報告指出，至少在過去的2000年中，全球地表溫度自1970年以來的上升速度比任何其他50年期間都要快。目前全球地表平均溫度較工業(yè)化前高出約1℃，除非在未來幾十年內(nèi)大幅減少二氧化碳和其他溫室氣體排放，否則21世紀(jì)將帶來超過1.5℃和2℃的全球升溫。

全球變暖的結(jié)果則是引發(fā)氣候系統(tǒng)變化，極端天氣發(fā)生頻率和強度隨之增加。如果全球氣候持續(xù)變暖，除了引發(fā)海平面上升、凍土融化、海岸變化、生物多樣性降低等外，將會直接引發(fā)極端高溫、城市熱浪、特大暴雨、超強颶風(fēng)、長期干旱等極端天氣。但因人類活動強度的差異，這種影響將會在不同地區(qū)之間，呈現(xiàn)干、濕、風(fēng)、雪、冰不同組合的變化，有些地方甚至?xí)媾R極端高溫干旱、極端熱帶氣旋、重大流行病等復(fù)合型極端威脅。近年來，包括我國在內(nèi)的全球不同國家、地區(qū)或城市，出現(xiàn)因極端暴雨引發(fā)的洪澇災(zāi)害、超過40℃的超高溫?zé)崂说痊F(xiàn)象，預(yù)示著人類已經(jīng)到了必須改變行動、遏制氣候變壞、加快建設(shè)韌性城市/韌性國土的關(guān)鍵時刻。

隨著城市化進(jìn)程的加劇，城市尤其是特大超大城市更容易面臨極端高溫的威脅，這主要歸因于城市特有的熱島效應(yīng)，即隨著城市“礦化”程度的提高，植被綠化越來越少，透水地面越來越少，鋼筋混凝土吸收更多的太陽熱量，導(dǎo)致城市的溫度通常要比周圍農(nóng)村地區(qū)高出2-4攝氏度。對人口密集的特大超大城市而言，極端天氣不僅導(dǎo)致更多民眾的生命健康和財產(chǎn)受到損失，還會引發(fā)包括金融、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、能源等多領(lǐng)域的次生災(zāi)害和連鎖危機。如美國紐約2012年遭受的最強颶風(fēng)桑迪，造成至少43人死亡，摧毀了成千上萬的房屋和約25萬輛汽車，紐約市的經(jīng)濟損失約為190億美元。作為危害最大的極端高溫和城市熱浪，除了造成人類因熱射病死亡、大量動植物瀕危外，還會引發(fā)農(nóng)業(yè)危機、城市設(shè)施故障、水資源危機、電力供給短缺、勞動效率下降、火災(zāi)蔓延、污染增加等生產(chǎn)力損失危機，進(jìn)一步惡化人類生存和發(fā)展環(huán)境。今年我國重慶、成都等地因超高溫天氣引發(fā)的山火、缺電現(xiàn)象就是一個鮮明的例證。

城市應(yīng)對的短板和不足

近年來全球多發(fā)易發(fā)的極端天氣災(zāi)害表明，在應(yīng)對極端天氣方面，人類尚未做好最充分的準(zhǔn)備，城市規(guī)劃建設(shè)與韌性治理體系仍存在諸多短板和不足?？偨Y(jié)國內(nèi)外城市的實踐來看，主要反映出以下幾個問題：

一是，城市當(dāng)局和市民群體對極端天氣的危機意識欠缺。雖然極端天氣確確實實給人類帶來了巨大威脅和挑戰(zhàn)，但因氣候變化的緩慢性以及極端天氣發(fā)生的偶然性、空間差異性，許多城市或地區(qū)的人們，對極端天氣尤其是極端高溫的認(rèn)識還不夠廣泛深入、準(zhǔn)備不足，甚至在一些從沒經(jīng)歷過極端天氣事件的地方或城市，人們可能不認(rèn)為高溫是個問題。認(rèn)真汲取教訓(xùn)，改變思維、決策和行動方式，防患于未然，尤為關(guān)鍵。

二是，城市基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷運行，對極端天氣沖擊的抵御力有限。強大韌性的基礎(chǔ)設(shè)施是城市提高應(yīng)對極端天氣危機能力的首要硬防線。但事實表明，特大超大城市往往面臨著能源運輸、橋梁隧道、地下管網(wǎng)、防洪排污等基礎(chǔ)設(shè)施存在年代久遠(yuǎn)、標(biāo)準(zhǔn)偏低、超負(fù)荷運轉(zhuǎn)等問題，當(dāng)出現(xiàn)極端暴雨、高溫、颶風(fēng)時，就造成“城市看海”、火災(zāi)集中爆發(fā)等事件。

三是，高效、公平、敏捷的韌性治理體系存在欠缺。大多城市缺乏專門應(yīng)對極端天氣的總體性韌性發(fā)展規(guī)劃，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”現(xiàn)象依舊存在，危機應(yīng)對的整體性治理能力不足。對極端天氣的數(shù)字化監(jiān)控監(jiān)測、精準(zhǔn)預(yù)防、快速反應(yīng)能力不夠，基于社區(qū)的城市內(nèi)澇地圖、城市高溫地圖不夠清晰，防范應(yīng)對措施缺乏針對性。針對弱勢群體、老舊小區(qū)、城中村、邊緣社區(qū)等特殊弱勢人群及集中空間的關(guān)注度不夠，極端天氣給上述空間及人群的更大損傷，充分暴露了城市治理面臨著健康、機會、發(fā)展等社會不公平的挑戰(zhàn)，這一問題在西方城市中表現(xiàn)得更加突出，少數(shù)種族型社區(qū)及民眾往往承受著極端天氣帶來的更嚴(yán)重?fù)p失。

四是，城市生態(tài)綠色建設(shè)、存量更新、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能環(huán)保、公共服務(wù)等方面的投入有限，城市的親自然、親社會程度欠佳，放大了極端天氣的易損性程度。

統(tǒng)籌建設(shè)“韌性城市”

按照目前普遍比較認(rèn)可的定義，韌性城市是指面對各種重大風(fēng)險和公共危機，具有有效預(yù)測、預(yù)警、應(yīng)對并從中恢復(fù)的綜合能力的城市。暴雨、高溫、嚴(yán)寒等極端天氣是全球性風(fēng)險，但因地因城因時差異，不同極端天氣事件導(dǎo)致國內(nèi)外城市的損害程度不盡一致，韌性建設(shè)路徑也存在差異，我國城市的韌性建設(shè)相對滯后。黨的十九屆五中全會首次正式提出了“韌性城市”命題，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)》又進(jìn)行了相關(guān)頂層設(shè)計。北京、上海、深圳、南京等地也將韌性城市建設(shè)列入了政府工作報告或納入城市總體規(guī)劃。2021年鄭州特大暴雨、2022年長江流域個別城市極端高溫引發(fā)的電力困境等現(xiàn)象，更加凸顯了加快建設(shè)韌性城市的重要性和緊迫性。應(yīng)對極端天氣，建設(shè)韌性城市，要發(fā)揮好中央和地方兩個積極性，統(tǒng)籌采取以下建設(shè)方略：

一是，結(jié)合新一輪國土空間規(guī)劃的編制，要因時因地因城因人制宜，建立健全有戰(zhàn)略性、針對性、指導(dǎo)性的韌性城市規(guī)劃體系。既要編制總體性韌性戰(zhàn)略規(guī)劃，又要制定針對不同類型極端天氣的專項韌性規(guī)劃和城市特殊空間的韌性詳細(xì)規(guī)劃等，制作清晰的社區(qū)高溫災(zāi)害地圖、城市內(nèi)澇脆弱地圖等。在規(guī)劃內(nèi)容上，南方沿海發(fā)達(dá)城市應(yīng)該更加側(cè)重極端暴雨、極端高溫、超強臺風(fēng)，北方內(nèi)陸城市可更側(cè)重極端高溫、極端寒冷、極端暴雨、極端暴雪等災(zāi)害的防范。以規(guī)劃為引領(lǐng)，扎實落實，有的放矢。

二是，全面實施城市硬件設(shè)施的升級改造，提高應(yīng)對極端天氣災(zāi)害的硬抵抗力。對防洪設(shè)施、排澇排污、老舊小區(qū)建筑、能源網(wǎng)管、橋梁隧道、高空設(shè)施等，由政府、市場、社會共同出力，有序推行適應(yīng)性更新改造，尤其要擴大防熱、防寒防凍等現(xiàn)代建筑材料的應(yīng)用，共同構(gòu)筑堅實的“銅墻鐵壁”，提高對極端天氣的抵御能力。

三是，實施更加公平包容的城市防災(zāi)救災(zāi)政策，提高極端脆弱人群及生存空間的防災(zāi)抗災(zāi)能力。針對戶外作業(yè)者、低收入群體、殘疾人、失業(yè)者、城中村、老舊小區(qū)、邊緣社區(qū)等特殊群體和城市空間，要實施傾斜性的資源配置模式，配置防極端天氣災(zāi)害的必要性設(shè)施，提供必要的公共服務(wù)，增強弱勢個體或家庭、弱勢空間的韌性能力，降低極端天氣帶來的易損程度。

四是，因城制宜、因災(zāi)制宜，做好最充分的應(yīng)急儲備和保障。如圍繞極端高溫、極端嚴(yán)寒，要注重做好農(nóng)業(yè)生活物資儲備、生活生產(chǎn)水源供給、靈活高效的電力儲備、快速高效的消防救援等保障，確保人民群眾、經(jīng)濟生產(chǎn)平穩(wěn)度過極端危機時刻。圍繞超強臺風(fēng)、超強暴雨等急性沖擊，要做好民眾安置空間、應(yīng)急交通、應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)通信等保障，妥善處置各種意想不到的災(zāi)害民眾生活。

五是，按照天地合一的自然理念，更新優(yōu)化傳統(tǒng)的城市規(guī)劃設(shè)計思路、方法和策略，努力打造親自然城市、生物城市。城市規(guī)劃要充分遵循地理地形條件，符合科學(xué)規(guī)律，適度留白，增加綠地面積，增加透水路面，加大屋頂綠化，保護生物多樣性，保障城市水道暢通、保持氣候通道暢通，積極打造公園城市、親自然城市、生物城市，以強大的自然力，防范消解極端天氣災(zāi)害的發(fā)生及其危害性。

來源：大眾日報 2022-09-06

      作者：陶希東，上海社科院社會學(xué)研究所研究員