編者按：上海的城市更新是從舊區(qū)改造開始的，至今已經(jīng)差不多經(jīng)過了30年的發(fā)展。上海社會科學院城市與房地產(chǎn)研究中心主任、研究員、教授級高級規(guī)劃師，國家社科基金重點項目首席專家，上海城市記憶空間研究院院長萬勇通過系統(tǒng)地分析、研究、總結(jié)，回顧了上海城市發(fā)展30年來的歷程、探索和成效。

 文章指出，從1992年12月第六次黨代會計劃實施“365危棚簡屋改造”開始，至今年6月第十二次黨代會的召開，30年間，上海終于全面完成中心城區(qū)成片舊改任務。這30年，上海中心城區(qū)的成片舊改大致經(jīng)歷了三個階段。

 萬勇表示，30年間，上海的舊改重心不斷調(diào)整。從最初啟動實施“365危棚簡屋改造”，到2000年啟動“新一輪舊區(qū)改造”，到2019年提出5年內(nèi)基本完成手拎馬桶家庭房屋改造，乃至今年提出“兩舊一村”改造任務，不懈推進，不斷超越。

30年間，舊改方式不斷演進、制度不斷創(chuàng)新、政策不斷完善、力度不斷加大、類型不斷豐富，改善了居住條件、提高了生活水平、促進了經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化了城市環(huán)境。無論是從民生工程的社會屬性，還是從受益居民或投入資金的總體規(guī)模，還是在人居環(huán)境上的改善成效，都堪稱中國人居發(fā)展史上的重大進程、中國式城市現(xiàn)代化的重要樣本，總體上形成了具有上海特點的城市更新改造體系。（以下為原文）

 從1992年12月第六次黨代會計劃實施“365危棚簡屋改造”開始，至今年6月第十二次黨代會的召開，共30年歷程，上海終于全面完成中心城區(qū)成片舊改任務。第十二次黨代會報告總結(jié)為“這一困擾上海多年的民生難題今年將歷史性解決”。

 三十年前，中心城區(qū)居住擁擠，房屋簡陋，環(huán)境臟亂，配套設施匱乏，違法搭建頻繁，安全隱患嚴重，社會矛盾突出。人均住房面積僅6.6平方米，更有數(shù)十萬戶家庭人均居住面積低于4平方米。廚衛(wèi)空間嚴重短缺，住房成套率僅31%。居民要求改造的呼聲十分強烈。

 三十年間，針對舊區(qū)改造這一最大、最緊迫的民生議題，歷屆市委、市政府高度重視、科學決策，廣大市民群眾堅決擁護、積極響應，各級黨員干部開拓創(chuàng)新、辛勤耕耘，以靠前指揮的決策領導，系統(tǒng)完備的政策創(chuàng)新，協(xié)同聯(lián)動的組織推進，攻堅克難的敬業(yè)精神，使舊區(qū)改造獲得三十年如一日的節(jié)節(jié)推進。

 上海三十年舊改的偉大歷程

 從改造方式和改造對象而言，上海三十年舊改經(jīng)歷了波瀾壯闊的三個主要階段：

 第一階段（1992-2000年）：“拆舊建新”的危棚簡屋改造。1992年，中共上海市第六次代表大會提出“到本世紀末完成市區(qū)365萬平方米危棚簡屋改造（簡稱‘365’危棚簡屋）”的目標，規(guī)劃確定23個地段作為重點改造基地。同年，原盧灣區(qū)“斜三”地塊以毛地批租形式開展舊區(qū)改造，是一次重大的體制創(chuàng)新與機制突破，解決了一直困擾舊區(qū)改造的資金難題，開啟了大規(guī)模危棚簡屋改造的先河。隨后，通過努力，至1995年，用了4年時間，結(jié)合土地批租、房地產(chǎn)開發(fā)、市政建設，共拆除危棚簡屋180萬平方米，占1991年危棚簡屋統(tǒng)計總數(shù)的近50%。1997年，亞洲金融危機爆發(fā)，土地批租進展趨緩，舊改也陷入困境。同年6月和次年5月，為抓緊推進舊區(qū)改造，市政府陸續(xù)出臺了一系列優(yōu)惠政策，還自1998年起連續(xù)3年將“365”危棚簡屋改造列為市政府實事項目，各區(qū)按照市政府下達的改造計劃，因地制宜，調(diào)動各方力量進行攻堅，成效顯著。包括成都路高架工程、黃浦71街坊、原閘北“不夜城”、普陀“兩灣一村”等一大批重點、難點舊改項目得以實施。20世紀90年代是上海舊區(qū)改造較快推進的10年，全面實現(xiàn)拆除365萬平方米危棚簡屋的預定目標，受益居民約68萬戶（據(jù)統(tǒng)計年鑒等，以下同）。

 上海斜三地塊改造前——改造后變身海華花園

 第二階段（2001-2016年）：“拆改留并舉”的成片二級舊里以下房屋改造。2000年底，中心城區(qū)尚存大規(guī)模二級舊里以下舊住房，改善市民居住條件的壓力仍然很大?！笆濉逼陂g（2001-2005年），上海決定實施重點針對成片二級舊里以下房屋的新一輪舊區(qū)改造，按照“政府扶持、市場運作、市民參與、有償改善”原則，實行以貨幣安置為主的動遷政策和“拆改留并舉”的改造方式。市政府組成聯(lián)合工作小組，認定試點地塊58幅，提供一系列優(yōu)惠政策和配套措施，統(tǒng)籌房源供應，強化“陽光拆遷”，探索風貌保護，結(jié)合世博園區(qū)和軌道交通等重大建設項目，共改造二級舊里以下房屋700萬平方米，受益居民36.6萬戶?！笆晃濉逼陂g（2006-2010年），按照“政府主導、土地儲備”原則，探索以土地儲備為主要方式的舊區(qū)改造。其中，重點推進閘北區(qū)北廣場、黃浦區(qū)董家渡、普陀區(qū)建民村、虹口區(qū)虹鎮(zhèn)老街、楊浦區(qū)平?jīng)鑫鲏K等“五大基地”。2009年，實行舊區(qū)改造事前征詢制度和“數(shù)磚頭+套型保底”補充安置政策，加快建設動遷配套安置房源，增加就近安置方式，改造速度明顯加快。共改造房屋343萬平方米，受益居民28.1萬戶?！笆濉逼陂g和“十三五”前期，舊區(qū)改造從“拆遷”到“征收”，國家政策發(fā)生重大變化，上海及時調(diào)整體制機制，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，同時繼續(xù)實施市、區(qū)聯(lián)手改造，土地儲備中心和有關國企積極參與重點地區(qū)舊改，通過土地和金融政策創(chuàng)新、建設一大批征收安置房源、明確歷史遺留毛地出讓地塊處置口徑等多方面努力，六年間共改造房屋406萬平方米，受益居民15萬戶。

 第三階段（2017-2022年）：“留改拆并舉、以保留保護為主”的成片歷史街區(qū)更新。2017年，上海城市發(fā)展方式向“留改拆并舉，以保留保護為主”轉(zhuǎn)型。上海面臨既要加大力度保護歷史建筑和風貌、又要抓緊收官成片二級舊里以下房屋改造的壓力，尤其是需要盡快解決手拎馬桶家庭居住困難等問題。同時，還面臨政策法規(guī)調(diào)整、管理體制變化、融資管理收緊等因素影響，舊區(qū)改造事業(yè)經(jīng)歷了不平凡的五年。上海將全力以赴推進舊區(qū)改造作為貫徹落實習近平總書記考察上海重要講話的重要抓手，高度重視，攻堅克難，大力推動。此間，上海采取了一系列強有力的舉措：成立市舊改專班，抽調(diào)業(yè)務骨干集中辦公，高效研究政策措施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)手續(xù)辦理，協(xié)同解決難題頑癥。成立市城市更新中心，具體推進舊區(qū)改造、舊住房改造、城中村改造及其它更新改造項目，有關職能部門為其賦能。創(chuàng)新“政企合作、市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主”新模式，打通功能性國企參與舊改的方式和途徑，成立城市更新平臺公司，與相關各區(qū)合作實施舊改。形成“1+15”政策體系，從規(guī)劃、土地、資金、房源、征收等方面有力支持舊改。創(chuàng)建行政司法溝通協(xié)商平臺、協(xié)商推進國企簽約平臺等一系列工作協(xié)同新機制，加快舊改毛地處置和征收收尾。堅持征收工作“公開、公平、公正”，創(chuàng)建了“群眾工作十法”等一系列好的制度與做法。另外，還通過積極爭取國家政府專項債、成立城市更新基金、加快區(qū)域功能定位研究和策劃、統(tǒng)籌歷史風貌保護和舊區(qū)更新改造等一系列舉措，全力保障與支撐舊改。在關鍵的成片舊改收官這五年，上海舊改“走出了新路子、跑出了加速度”，一大批以保留保護為主的舊區(qū)改造項目順利推進，累計實施改造328萬平方米，16.5萬戶居民受益。

 上海三十年舊改的不懈探索

 有鑒于舊區(qū)改造工作的必要性、重要性、緊迫性與戰(zhàn)略性，歷屆市委、市政府把舊區(qū)改造作為事關百姓福祉和城市長遠發(fā)展的重要民生工程和民心工程，放在全市工作的突出位置，以堅定的決心、務實的作風、創(chuàng)新的政策，全力推進舊區(qū)改造，把這項功在當代、利在千秋、關系全局、影響深遠的偉大工程，一屆一屆堅定地推進下去。為了克服前進路上的一系列困難，上海舊區(qū)改造在三十年不斷發(fā)展變化中，開展了一系列創(chuàng)新與突破。

 三十年間，舊改重心不斷調(diào)整。從最初啟動實施“365 危棚簡屋改造”，到2000年啟動“新一輪舊區(qū)改造”，到2019年提出5年內(nèi)基本完成手拎馬桶家庭房屋改造，乃至今年提出“兩舊一村”改造任務（零星舊改、舊住房成套改造、城中村改造），不懈推進，不斷超越。

 上海新天地改造前——改造后的今日新天地

 上海虹鎮(zhèn)老街改造前——改造后變身瑞虹新城

 三十年間，舊改方式不斷演進。從最早以“拆舊建新”形式針對危棚簡屋的改造，到后來以“拆改留并舉”形式針對二級舊里以下房屋的成片改造，到“留改拆相結(jié)合、以保留保護為主”形式針對成片歷史街區(qū)的更新改造，以及近幾年來強調(diào)“保民生、?；?、保安全”基礎上的“應留必留、該改盡改、當拆快拆”，經(jīng)歷了一個實事求是、因勢利導的過程。

 三十年間，舊改制度不斷創(chuàng)新。從2002年提出“陽光動遷”以來，先后開展了“五項制度”、信息公開、黨建聯(lián)建、“兩輪征詢”、結(jié)果公開、公信支持、電子協(xié)議、網(wǎng)上簽約、“寶興十法”等一系列陽光舉措，堅持群眾路線，房屋征收制度不斷探索、不斷創(chuàng)新。

 三十年間，舊改政策不斷完善。從“拆遷”到“征收”；從“數(shù)人頭”到“數(shù)磚頭”再到“數(shù)磚頭加套型保底”；從毛地批租、協(xié)議出讓到土地儲備、凈地招拍掛，再到帶建筑、帶方案出讓；從毛地動遷，到市區(qū)聯(lián)手土地儲備、政企合作平臺推動、歷史遺留毛地處置等的多策并舉。舊改政策、機制與時俱進，不斷貼近百姓需求。

 三十年間，舊改力度不斷加大。采取各種形式籌措資金，投入規(guī)模數(shù)萬億，僅以近五年16.5萬戶受益居民和單位征收計，就需要近萬億資金投入。采取各種形式籌措房源，建設了數(shù)千萬平方米的配套安置住房，僅“十一五”期間就開工建設3000余萬平方米。不斷完善政策、創(chuàng)新機制，前后制定上百個規(guī)范性文件，兩、三代人，數(shù)以萬計的黨員干部做出了貢獻，很多人為舊改貢獻了半輩子精力。

 三十年間，舊改類型不斷豐富。除了前述以征收形式為主的舊區(qū)改造外，上海還探索了多種形式的以非征收為主要特點的綜合改造，包括針對里弄與多層老公房的成套改造、針對優(yōu)秀歷史建筑的保留保護試點、針對工業(yè)遺存的轉(zhuǎn)型升級與保護利用、針對老公房的平改坡與綜合平改坡、針對老舊小區(qū)民生改善的實事工程、針對歷史文化街區(qū)的綜合環(huán)境治理、針對公房資產(chǎn)的常態(tài)化大修和修繕、針對老舊房屋的民間自發(fā)維修改建等等，從總體上形成了具有上海特點的城市更新改造體系。

 上海三十年舊改的巨大成效

 通過三十年的不懈努力，作為申城“天字第一難”的舊改工作，終于告一段落。無論是從民生工程的社會屬性，還是從受益居民或投入資金的總體規(guī)模，還是在人居環(huán)境上的改善成效，都堪稱中國人居發(fā)展史上的重大進程、中國式城市現(xiàn)代化的重要樣本。同時，通過這項浩大工程，既改善了民生，也促進了城市的功能提升、結(jié)構調(diào)整、經(jīng)濟增長、環(huán)境優(yōu)化和遺產(chǎn)保護，戰(zhàn)略成效十分顯著。

 三十年舊改改善了居住條件。通過舊區(qū)改造，約165萬戶家庭、500萬居民的住房條件明顯改善。如果加上郊區(qū)城鎮(zhèn)棚戶簡屋和城中村改造、國有農(nóng)場危舊房改造，以及帶征范圍的居住改善、非征收的綜合成套改造，受益居民的規(guī)模則更大?？傮w而言，通過征收開展的舊區(qū)改造，相當于營造了兩座特大城市（500萬人以上為特大城市），一座是歷久彌新的舊城區(qū)，一座是煥然一新的新城區(qū)。這是人居發(fā)展歷史上的壯舉，是城市民生工程的典范。

 三十年舊改提高了生活水平。通過舊區(qū)改造，居民住宅成套率從1990年的31.6%，到2000年的74%、2010年的95.8%，再到2020年的97.6%。中心城區(qū)人均居住面積由1990年的6.6平方米，到2001年的17.3平方米、2006年的22平方米，已穩(wěn)步提高到2021年的37.4平方米。住房的改善必然帶來生活質(zhì)量的提升，市民獲得感、幸福感、安全感大大增強。

 三十年舊改優(yōu)化了城市功能。通過舊區(qū)改造，中心城區(qū)騰出了部分用地，建設了大量住房和公共綠地、道路廣場、市政基礎設施、公建配套設施等，城市功能得以提升。同時，中心城區(qū)人口得以有序疏解，平均人口密度從1990年的每平方公里67681人，下降至2000年的43044人、2010年的24137人、2020年的23092人，從而改變了中心區(qū)極度擁擠的局面，緩解了交通，改善了環(huán)境，優(yōu)化了服務。

 三十年舊改促進了經(jīng)濟發(fā)展。通過舊區(qū)改造，極大改善了投資環(huán)境，促進了大規(guī)模固定資產(chǎn)投資，也增加了社會經(jīng)濟發(fā)展的物理空間，帶動了相關產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，釋放了大量的消費需求。其中，通過樓宇建設，實現(xiàn)了樓宇經(jīng)濟、總部經(jīng)濟的迅猛發(fā)展；通過整舊如舊，產(chǎn)生了新天地、外灘源、思南公館等一大批經(jīng)典項目，成為城市名片，享譽海內(nèi)外。

 三十年舊改優(yōu)化了城市環(huán)境。通過舊區(qū)改造，城市形象得到改觀，市容市貌煥然一新，空間品質(zhì)得以提升，土地利用更加集約高效，生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)美宜人。也通過舊區(qū)改造向城市更新的轉(zhuǎn)型，單體保護向風貌保護的遞進，實現(xiàn)了優(yōu)秀歷史建筑的修繕和歷史風貌的保護，傳承城市歷史文脈，打造獨具魅力的人文之城。

來源：澎湃新聞，12月10日