摘要：城市治理是當(dāng)今世界各類城市共同面臨的現(xiàn)實問題。由于城市面臨著不確定性的外部環(huán)境，城市治理總是呈現(xiàn)動態(tài)過程，從常規(guī)治理狀態(tài)快速轉(zhuǎn)向應(yīng)急治理狀態(tài)以高效應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害，進而再從應(yīng)急治理狀態(tài)順利轉(zhuǎn)向常規(guī)治理狀態(tài)，與之相應(yīng)，需要構(gòu)建和完善科學(xué)、系統(tǒng)、完整的城市治理動態(tài)機制。為此，現(xiàn)代城市治理動態(tài)機制研究，既要高度關(guān)注城市常規(guī)治理機制，也要高度重視城市常規(guī)治理機制與應(yīng)急治理機制的互動轉(zhuǎn)換，更要關(guān)注遇到突發(fā)災(zāi)害時的城市應(yīng)急治理機制的構(gòu)建與完善，在城市治理動態(tài)機制全過程中做到全局與重點的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、靜態(tài)與動態(tài)的有序轉(zhuǎn)換。
關(guān)鍵詞：城市治理機制；常規(guī)機制；應(yīng)急機制；動態(tài)機制
目次
一、問題的提出
二、研究綜述
三、城市應(yīng)急治理：理論與經(jīng)驗
四、現(xiàn)代城市治理動態(tài)機制
五、結(jié)論與建議
一、問題的提出
世界上幾乎所有的重要城市，尤其是全球城市，無一不是所在國甚至全球經(jīng)濟發(fā)展的樞紐。在人類歷史的發(fā)展進程中，城市的地位、功能和作用越來越重要。當(dāng)今世界，經(jīng)濟全球化催生全球城市的孕育和發(fā)展，城市化成為工業(yè)化、信息化和智能化的根本前提。正是因為現(xiàn)代城市是既基于經(jīng)濟全球化也基于工業(yè)化、信息化、數(shù)字化和智能化，才使得城市治理凸顯出了其現(xiàn)代特征，也使得現(xiàn)代城市治理成為當(dāng)今世界各類城市共同面臨的現(xiàn)實問題。進入21世紀(jì)以來，越來越多的突發(fā)災(zāi)害考驗著城市的治理能力，特別是一些超大、特大城市，因其人流、物流密集，再加上交通堵塞、住房擁擠，在面臨突發(fā)災(zāi)害時，所面臨的應(yīng)急治理壓力就必然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般城市，治理難度自然地顯著成倍增加，因此更易引發(fā)次生災(zāi)害，損失慘重。
就現(xiàn)代城市治理類型來看，分為常規(guī)治理和應(yīng)急治理。所謂常規(guī)治理，是指城市環(huán)境處于正常狀態(tài)下事關(guān)城市一切事務(wù)的有序、合規(guī)管理；所謂應(yīng)急治理，是指城市環(huán)境遇到突發(fā)災(zāi)害時事關(guān)城市一切事務(wù)的有序轉(zhuǎn)換、臨時管理。所謂突發(fā)災(zāi)害是沒有預(yù)期的、沒有規(guī)律的、臨時暴發(fā)的自然災(zāi)害、社會動蕩，如地震、極端氣候（譬如臺風(fēng)、特大洪水）、安全事故、疫情、戰(zhàn)爭等。這些突發(fā)災(zāi)害，任何一種，都會直接影響到城市的社會穩(wěn)定秩序和經(jīng)濟發(fā)展進程。在當(dāng)今世界，隨著全球化進程的加快，城市之間的聯(lián)系越發(fā)密切，加之互聯(lián)網(wǎng)通信基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)進步和優(yōu)化升級，國內(nèi)外政治、經(jīng)濟不穩(wěn)定因素都有可能引發(fā)城市大規(guī)模的突發(fā)災(zāi)害，直接危害到城市居民的生命財產(chǎn)安全和城市的社會秩序和諧穩(wěn)定，這就導(dǎo)致現(xiàn)代城市治理時刻處于從常規(guī)治理轉(zhuǎn)向應(yīng)急治理、再從應(yīng)急治理轉(zhuǎn)向常規(guī)治理的動態(tài)過程之中，與之相應(yīng)，現(xiàn)代城市治理機制也不能僅僅局限于常規(guī)治理機制，而是既包括常規(guī)治理機制也包括應(yīng)急治理機制，更包括從常規(guī)治理機制快速轉(zhuǎn)向應(yīng)急治理機制再從應(yīng)急治理機制順利轉(zhuǎn)向常規(guī)治理機制的動態(tài)機制。既然如此，城市治理如何從常規(guī)治理狀態(tài)快速轉(zhuǎn)向應(yīng)急治理狀態(tài)以高效應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害，進而再從應(yīng)急治理順利轉(zhuǎn)向常規(guī)治理狀態(tài)，從而形成城市治理動態(tài)過程，既是現(xiàn)代城市治理面臨的重要難題，也是現(xiàn)代城市治理研究者們亟需探索的重要課題。我們認(rèn)為，解決的根本方案是構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)、完整的現(xiàn)代城市治理動態(tài)機制。因此，加強現(xiàn)代城市治理動態(tài)的預(yù)警、預(yù)案的研究和擬定，完善現(xiàn)代城市治理動態(tài)機制，既要高度關(guān)注城市常規(guī)治理機制，也要高度重視城市常規(guī)治理機制與應(yīng)急治理機制的互動轉(zhuǎn)換，更要關(guān)注遇到突發(fā)災(zāi)害時的應(yīng)急治理機制的構(gòu)建、完善和及時有效運行。做到全局與重點的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、靜態(tài)與動態(tài)的有序轉(zhuǎn)換，是迫切的現(xiàn)實問題，可以避免和盡量減少突發(fā)災(zāi)害給城市帶來的各種損失。
在現(xiàn)代城市治理動態(tài)機制中，應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的城市應(yīng)急治理機制，應(yīng)當(dāng)引起現(xiàn)代城市治理工作者和研究者們的高度關(guān)注。因為城市應(yīng)急治理機制質(zhì)量的高低往往決定了這個城市的治理機制及其治理者們能否做出快速應(yīng)急響應(yīng)、高效應(yīng)急治理。因此，就現(xiàn)代城市治理動態(tài)全過程來看，既應(yīng)當(dāng)特別重視從常規(guī)治理如何快速、順暢地轉(zhuǎn)型為應(yīng)急治理的過程，也應(yīng)當(dāng)特別重視應(yīng)急治理機制設(shè)計。因為一旦遇到突發(fā)災(zāi)害時，常規(guī)狀態(tài)下城市治理的平衡就會被打破，進而導(dǎo)致常規(guī)城市治理的紊亂、常規(guī)城市治理機制的失靈。在這一轉(zhuǎn)型過程中，如果這個城市治理機制中沒有從常規(guī)治理轉(zhuǎn)向應(yīng)急治理的動態(tài)治理機制，沒有應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急治理預(yù)案，哪怕這個城市的常規(guī)治理機制非常到位、非常精準(zhǔn)、非常高效，一旦這個城市面臨突發(fā)災(zāi)害時，這種高度成熟、高度精細(xì)的城市常規(guī)治理機制也會無所適從、難以應(yīng)對、功能失靈，城市治理也因此會陷入混亂之中，甚至引發(fā)各種次生災(zāi)害，給城市帶來難以估量的損失。
二、研究綜述
深入研究現(xiàn)代城市治理機制動態(tài)全過程，需要全面了解當(dāng)前國內(nèi)外城市治理研究的學(xué)術(shù)現(xiàn)狀。國內(nèi)外關(guān)于城市治理及其機制的研究成果十分豐碩，涉及的方面也十分廣泛，是本文展開城市治理動態(tài)機制研究的基礎(chǔ)，這些研究主要集中于城市治理模式、城市治理體系、城市治理結(jié)構(gòu)、城市治理理論等領(lǐng)域；超大城市的治理；城市治理精細(xì)化、智慧化、數(shù)字化、現(xiàn)代化；城市應(yīng)急治理等方面。
關(guān)于城市治理模式、城市治理體系、城市治理結(jié)構(gòu)、城市治理經(jīng)驗等的研究。王佃利認(rèn)為創(chuàng)新空間的調(diào)整、政府行為的規(guī)范、治理體系的完善是城市治理模式的主要內(nèi)容。王佃利指出城市治理應(yīng)以整合多元主體為思路，注重多層次治理、跨域治理、治理能力、伙伴關(guān)系的分析。王佃利認(rèn)為城市治理有三類利益主體，即政府部門、私營部門和非營利組織，需要從利益定位、利益關(guān)系、利益互動三個維度出發(fā)，分析城市治理中伙伴關(guān)系運行機制。李沛霖認(rèn)為提升城市治理能力需要發(fā)揮制度和技術(shù)優(yōu)勢。董慧探討了城市治理理論的建構(gòu)以及如何提升城市治理效能。城市治理需要廣大利益相關(guān)者的參與，從而釋放城市治理所需的相關(guān)信息，并對已有政策進行糾偏，從而產(chǎn)生符合社會利益的城市治理方案。
關(guān)于超大城市治理的研究。李沛霖等指出了中國超特大城市治理面臨不少挑戰(zhàn)，并從治理體系、治理能力等角度提出對策建議。董慧和王曉珍認(rèn)為，中國在超大城市治理中，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與城市治理相結(jié)合，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于城市治理的各層次、各環(huán)節(jié)，其中“精細(xì)化”“法治化”“全周期管理”是中國在超大城市治理上的重要創(chuàng)新。李正圖等認(rèn)為全球城市是經(jīng)濟全球化高級階段的必然產(chǎn)物，經(jīng)濟全球化的基礎(chǔ)是交通和通訊構(gòu)建起來的網(wǎng)絡(luò)，并從全球的城市網(wǎng)絡(luò)和全球城市的變遷軌跡，闡述了全球城市規(guī)律以及全球城市的建設(shè)規(guī)律。在全球的城市格局中，區(qū)域城市、國家城市和全球城市構(gòu)成了“金字塔”城市等級結(jié)構(gòu)，全球城市處于這個“金字塔”的頂端。
關(guān)于城市治理智慧化的研究。辜勝阻等指出智慧城市是城市信息化的高級形態(tài)，是信息化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深度融合。發(fā)展智慧城市能夠促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、居民生活方式變革等。鄭明媚等指出城市治理的智慧化是新時代城市發(fā)展和城市管理的必然要求，當(dāng)前城市治理智慧化建設(shè)仍處于起步階段，需要統(tǒng)籌布局，實施體系化推進。溫雅婷等認(rèn)為在城市治理中，智慧城市的正向治理效應(yīng)顯著存在。
關(guān)于城市治理精細(xì)化的研究。唐皇鳳認(rèn)為城市精細(xì)化治理是對傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗化治理模式的批判和超越，是城市治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。陳水生認(rèn)為城市精細(xì)化治理是適應(yīng)城市競爭新時代的必然要求，是滿足民眾城市美好生活向往的客觀需要，是對傳統(tǒng)粗放式、模糊性、一刀切、運動式的城市治理模式的揚棄。陳水生指出城市精細(xì)化治理是推動城市高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理和高品質(zhì)生活的新型治理范式，技術(shù)、制度和人本是城市精細(xì)化治理的三大發(fā)展取向。李雪松認(rèn)為城市精細(xì)化治理是新時代城市發(fā)展的必然要求，并建構(gòu)了“技術(shù)治理+制度治理”的精細(xì)化城市治理框架。
關(guān)于城市治理數(shù)字化的研究。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，中國不斷探索數(shù)字城市建設(shè)、城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型之路。鄧念國認(rèn)為城市基層數(shù)字治理創(chuàng)新均受到政治動因和社會動因的雙重驅(qū)動，是環(huán)境倒逼與主動作為共同作用的結(jié)果。陳水生認(rèn)為城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)，需構(gòu)建全功能集成、全網(wǎng)絡(luò)融合、全周期管理、全要素連接的數(shù)智治理體系。張鋒認(rèn)為運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興技術(shù)提升超大城市社區(qū)治理效能是技術(shù)治理的新模式。
關(guān)于城市應(yīng)急治理的研究。國外有關(guān)應(yīng)急治理的研究，更傾向于社區(qū)對災(zāi)害事件的抗擊和修復(fù)能力，強調(diào)社區(qū)在抗衡災(zāi)害過程中自我發(fā)展和成長能力的培育。房亞明認(rèn)為隨著中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人口和資源向少數(shù)超特大城市集聚，帶來了城市治理上的巨大風(fēng)險，不利于應(yīng)急治理現(xiàn)代化體系建設(shè)。曹志剛認(rèn)為需要建立常態(tài)運轉(zhuǎn)與偶態(tài)應(yīng)急相結(jié)合的城市社區(qū)治理體系來完善城市治理。容志認(rèn)為需要進一步將韌性思想運用于解決城市重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。
綜觀上述國內(nèi)外關(guān)于城市治理的研究，不難發(fā)現(xiàn)，城市常規(guī)治理、治理模式和治理體系始終受到學(xué)者們的高度關(guān)注，但應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的城市應(yīng)急治理，仍然缺乏全面深入的研究，更沒有把城市常規(guī)治理與城市應(yīng)急治理統(tǒng)一起來、把靜態(tài)治理與動態(tài)治理統(tǒng)一起來，從常規(guī)治理如何轉(zhuǎn)型為應(yīng)急治理，再從應(yīng)急治理走向常規(guī)治理，這樣的城市治理動態(tài)全過程的研究并不多見，也就是說，仍然缺乏對現(xiàn)代城市治理動態(tài)的全過程研究。其中包括，城市應(yīng)急治理機制、從常規(guī)機制轉(zhuǎn)換為應(yīng)急機制、再從應(yīng)急機制轉(zhuǎn)換為常規(guī)機制的機制轉(zhuǎn)換等內(nèi)容。由于缺乏對城市應(yīng)急治理的研究和機制設(shè)計預(yù)案，我們會從許多城市治理失敗案例中發(fā)現(xiàn)，即使是在城市常規(guī)治理上已經(jīng)達到像“繡花”那樣精細(xì)程度，也不能從容應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害對城市秩序的沖擊，其結(jié)果往往是導(dǎo)致整個城市秩序一片混亂，城市常規(guī)治理的缺陷暴露無遺，無論是城市常規(guī)治理還是應(yīng)急治理都處于失靈狀態(tài)，從而帶來難以估量的巨大損失。為了防患于未然，從現(xiàn)代城市治理動態(tài)機制的全過程視角展開更加寬泛、更加全面、更加系統(tǒng)的城市應(yīng)急治理研究十分必要。
三、城市應(yīng)急治理：理論與經(jīng)驗
現(xiàn)代城市應(yīng)急治理理論主要討論城市應(yīng)急治理系統(tǒng)構(gòu)建和如何運用數(shù)字技術(shù)。筆者認(rèn)為，城市突發(fā)事件的治理是城市治理體系的有機構(gòu)成部分：從一般性治理上升到系統(tǒng)性協(xié)同治理，著力構(gòu)建城市應(yīng)急治理系統(tǒng)；隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施的普及和升級，城市治理日益全面地運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)，這就使得城市應(yīng)急治理信息化、數(shù)字化、智能化日益加深。關(guān)于著力構(gòu)建城市應(yīng)急治理系統(tǒng)的理論包括以下內(nèi)容：一是推進和完善城市應(yīng)急治理體制改革。整合應(yīng)急隊伍、組建應(yīng)急管理部門、統(tǒng)籌應(yīng)急物資，實現(xiàn)市政權(quán)力的集中化、治理目標(biāo)的單一化、治理資源的計劃化、社會生活的管控化。二是建立突發(fā)災(zāi)害聯(lián)防聯(lián)控機制，具體包括領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、物資調(diào)配機制、協(xié)同作戰(zhàn)機制、宣傳發(fā)動機制、監(jiān)督反饋機制等，構(gòu)建體系完整、銜接有力的風(fēng)險防控組織體系和應(yīng)急管理組織架構(gòu)中，擬定綜合應(yīng)急管理體系工作職責(zé)，提升基層應(yīng)對風(fēng)險的能力。三是夯實基層動員和防控體系。建立統(tǒng)一的基層應(yīng)急動員教育體系、完備統(tǒng)一的戰(zhàn)略物資儲備體系（包括糧食、醫(yī)藥衛(wèi)生、應(yīng)急救援等物資儲備），加強社區(qū)組織建設(shè)，完善群防群治和群防群控體系。四是完善防控一體的全周期治理機制。在城市突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急治理中，完善風(fēng)險防控的多樣化空間基礎(chǔ)和風(fēng)險預(yù)警業(yè)務(wù)體系，加強突發(fā)災(zāi)害預(yù)防演練；完善突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系，構(gòu)建突發(fā)災(zāi)害的預(yù)警、調(diào)查、倒查機制和問責(zé)機制；推動全周期突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急治理體系數(shù)字建設(shè)?，F(xiàn)代城市突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急治理數(shù)字化的理論包括：構(gòu)建數(shù)字化突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急治理全周期的情景模型，形成基于流程建模的應(yīng)急響應(yīng)動態(tài)生成機制。首先，加強大數(shù)據(jù)信息感知系統(tǒng)和虛擬場景再現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市智慧平臺，推動城市地上地下空間、突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急治理數(shù)字化；其次，構(gòu)建城市突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急治理大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，在獲取大數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)上精準(zhǔn)預(yù)警、預(yù)測各類城市突發(fā)災(zāi)害的可能性和危害程度；再次，做好城市突發(fā)災(zāi)害的預(yù)警和預(yù)報，基于大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施進行動態(tài)預(yù)測、監(jiān)測，形成城市突發(fā)災(zāi)害動態(tài)演進電子地圖、對城市重大突發(fā)災(zāi)害進行分級預(yù)警，將城市各類突發(fā)災(zāi)害的信息及時傳遞到城市應(yīng)急部門的指揮系統(tǒng)、子系統(tǒng)和城市居民；最后，通過大數(shù)據(jù)等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，精確整合城市各類突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急治理的供求信息，有序調(diào)撥城市突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急治理的資源與行動。
世界各國城市在突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急治理方面積累了一些成功經(jīng)驗。下面以倫敦、香港、深圳為例予以說明。
（一）倫敦的城市應(yīng)急治理經(jīng)驗
第二次世界大戰(zhàn)勝利前后，倫敦中心城區(qū)出現(xiàn)了衛(wèi)生變差、交通阻塞、環(huán)境惡化等大城市病，促使倫敦較早探索超大城市治理問題，在全球率先形成了現(xiàn)代城市治理理念，尤其在城市應(yīng)急治理方面積累了寶貴的經(jīng)驗。一是統(tǒng)籌優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。第二次世界大戰(zhàn)勝利后，倫敦制定了著名的“阿伯克龍比規(guī)劃”（1963年），系統(tǒng)提出了通過綠帶劃定倫敦的城市增長邊界，通過新城疏解倫敦的產(chǎn)業(yè)和人口，通過高速公路、城際鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施推進倫敦與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展等任務(wù)，確定了倫敦的城市空間范圍和主要任務(wù)，成立了統(tǒng)一的城市管理機構(gòu)，頒布了《大倫敦地方政府法》。這一法案與《新城法》《綠地法》《公共衛(wèi)生法》《工廠法》等法律法規(guī)構(gòu)成了倫敦依法治理的基礎(chǔ)，將政府行為和規(guī)劃落實等各項城市治理行動全部納入法治軌道。二是推動倫敦的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。第二次世界大戰(zhàn)勝利后，倫敦開啟了從工業(yè)城市向服務(wù)業(yè)城市的轉(zhuǎn)型升級，通過提高環(huán)保法律標(biāo)準(zhǔn)，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向城市郊區(qū)的轉(zhuǎn)移，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革鼓勵金融和創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)在市中心的集聚和發(fā)展。三是多方協(xié)作治理大城市病。利用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)城市治理各個機構(gòu)和部門的行為，促進多方協(xié)作、多管齊下。大力發(fā)展以軌道交通為核心的公共交通系統(tǒng)，鼓勵和倡導(dǎo)非機動車出行，在中心城區(qū)收取交通擁堵費以限制私家車使用，鼓勵新城和郊區(qū)居民采用公共交通通勤，鼓勵“公共交通+非機動車交通”的新型出行新模式。在城市環(huán)境治理中注重理順各利益相關(guān)方權(quán)責(zé)，確保城市環(huán)境保護治理措施的有效落地。
（二）香港的城市應(yīng)急治理經(jīng)驗
香港特區(qū)政府特別重視構(gòu)建完善的城市應(yīng)急治理長效機制：一是構(gòu)建了城市治理超前機制，實現(xiàn)城市治理從事后處理向超前預(yù)防控制轉(zhuǎn)變。為此，香港特區(qū)政府建立了城管電子檔案、電子監(jiān)控等信息網(wǎng)絡(luò)體系，加強城市治理信息采集、分析，準(zhǔn)確把握城市治理工作動向和運行態(tài)勢，及時發(fā)現(xiàn)突發(fā)事故并且立即啟動應(yīng)急措施，切實做到防患于未然。二是構(gòu)建了城市治理快速反應(yīng)機制，實現(xiàn)城市治理從靜態(tài)治理向動態(tài)治理轉(zhuǎn)變。以香港路政署為例，香港路政署處理應(yīng)急搶險工程的第一級組織?申報中心，平常負(fù)責(zé)處理日常事故報告及道路投訴，遇緊急情況，中心自動升格為第二級組織，即緊急事故控制中心。三是加強政府、市場、社會組織三方合作，塑造多元化的城市治理格局。充分發(fā)揮各治理機構(gòu)和組織的優(yōu)勢及社會全員參與的積極性，使城市治理中的單個要素均能最大限度地發(fā)揮各自的作用，全面提升城市治理水平。四是構(gòu)建了治理重心下移機制，實現(xiàn)城市治理從重視上層到重視基層的轉(zhuǎn)變。香港特區(qū)政府市政治理的基層組織比較健全，體現(xiàn)了基層群眾自下而上自治自理的治理方式，這一治理機制能夠使一般的治理監(jiān)督事務(wù)在基層就能得到解決。主要措施包括：通過加強區(qū)議會在提供和治理地區(qū)服務(wù)和設(shè)施的事務(wù)上的影響力；加強屋村治理，香港每個屋村都設(shè)有治理處，屋村治理處通過各警務(wù)處警民關(guān)系科與警方在維持治安、維護設(shè)施、水電維修、清潔衛(wèi)生、養(yǎng)護公共花木、檢控違例者等等方面保持密切聯(lián)系；加強互助委員會的工作，互助委員會由大廈居民組成，通過互助委員會改善多層大廈的保安清潔和一般治理事務(wù)。
（三）深圳的城市應(yīng)急治理經(jīng)驗
深圳是改革開放以來中國對外開放大環(huán)境下發(fā)展起來的典型新興城市，在城市應(yīng)急治理上形成了獨特的經(jīng)驗，最為突出的就是在其城市治理的過程中設(shè)置了公眾參與程序，從而提升治理過程中的民主化程度，打破了原來的城市封閉治理模式。在全國率先設(shè)立市城管監(jiān)督指揮中心，后來升格為正處級行政事務(wù)機構(gòu)。該中心是集數(shù)字化城市治理、市容監(jiān)控、群眾投訴、指揮調(diào)度、檢查督辦、號碼追呼、信息處理及分析、效果評價為一體，實施城市治理為職責(zé)的業(yè)務(wù)職能部。指揮中心的建立則有助于解決各部門多頭治理、相互之間缺乏協(xié)作的難題，從而提升城市治理的效率。推出了城市治理市場化試點，也就是城管業(yè)務(wù)外包的實踐。這個試點工作起源于深圳寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道，初衷是為了解決人手不足這個綜合執(zhí)法最突出問題。為此，通過簽約外包的方式，培育民營企業(yè)當(dāng)“城市保姆”，購買社會服務(wù)，整合資源，借用院校實習(xí)生資源，利用社區(qū)資源協(xié)助執(zhí)法，逐步形成了“政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)同、公眾參與”的格局。
倫敦、香港和深圳的城市應(yīng)急治理經(jīng)驗表明，這些城市的應(yīng)急治理或多或少地涉及了城市治理動態(tài)全過程治理及其機制的全過程設(shè)計，從而為本文關(guān)于現(xiàn)代城市治理動態(tài)機制全過程的研究提供了經(jīng)驗基礎(chǔ)。
四、現(xiàn)代城市治理動態(tài)機制
我們認(rèn)為，現(xiàn)代城市治理動態(tài)過程包括以下五個環(huán)節(jié)：常規(guī)治理、從常規(guī)治理轉(zhuǎn)向應(yīng)急治理、應(yīng)急治理、再從應(yīng)急治理轉(zhuǎn)向常規(guī)治理、最后再回歸到常規(guī)治理。這五個環(huán)節(jié)，前后相繼、環(huán)環(huán)相扣、順暢流轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，構(gòu)成了現(xiàn)代城市治理動態(tài)全過程。與之相應(yīng)，就必須進行這五個環(huán)節(jié)的城市治理機制設(shè)計，進而形成現(xiàn)代城市治理機制動態(tài)的完整機制鏈條。這一城市治理機制鏈條全過程的各個環(huán)節(jié)還必須連續(xù)順暢地、無縫銜接地、及時高效地轉(zhuǎn)換，最終構(gòu)成了現(xiàn)代城市治理機制動態(tài)的全過程。習(xí)近平總書記深刻指出：“要把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)，把健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系作為提升治理能力的重要一環(huán)，著力完善重大疫情防控體制機制，毫不放松抓好常態(tài)化疫情防控，全方位全周期保障人民健康?！痹谶@一城市治理動態(tài)機制鏈條中，最值得關(guān)注的是常規(guī)治理機制、從常規(guī)治理轉(zhuǎn)向應(yīng)急治理的機制轉(zhuǎn)型、應(yīng)急治理機制三個環(huán)節(jié)。至于從應(yīng)急治理機制向常規(guī)治理機制的轉(zhuǎn)型、再回歸常規(guī)治理機制這兩個環(huán)節(jié)，在內(nèi)容和原理上與從常規(guī)治理轉(zhuǎn)向應(yīng)急治理的機制轉(zhuǎn)型、常規(guī)治理機制兩個環(huán)節(jié)高度類同，故而不作討論。
（一）常規(guī)治理機制
常規(guī)治理機制，以完成常態(tài)化治理過程中的工作任務(wù)為目標(biāo)，確保這些目標(biāo)能夠有序、高效地實現(xiàn)。全部日常的治理工作都能夠在循規(guī)蹈矩的場景中按部就班地運行并且高效、按時、有序地完成。常規(guī)治理機制基于分工明確、各司其職的科層組織結(jié)構(gòu)，依照常規(guī)程序進行各種例行治理活動。就城市治理來說，城市常規(guī)治理機制能夠保證、保障和保護著城市治理的日常運行，使城市在外部環(huán)境不受突發(fā)災(zāi)害沖擊的正常狀態(tài)下有序運行、順暢前行。
如何實現(xiàn)城市常規(guī)治理機制的科學(xué)、高效和有序？習(xí)近平總書記提出了“精細(xì)化”“善用法治思維與法治方式”“全周期管理”等治理理念。這一城市治理理念是基于當(dāng)今城市深度參與全球化、深度信息化數(shù)字化智能化的創(chuàng)新發(fā)展，推動了城市治理常規(guī)機制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造性地將企業(yè)的精細(xì)化管理理念應(yīng)用于城市常規(guī)治理機制。為此，習(xí)近平總書記提出：“通過繡花般的細(xì)心、耐心、巧心提高精細(xì)化水平?！薄熬?xì)化治理是對傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗化治理模式的反思、批判和超越，代表著城市治理現(xiàn)代化的基本方向，是未來中國城市治理和發(fā)展的主導(dǎo)性策略?！?/p>
按照習(xí)近平總書記上述指示精神，我們認(rèn)為，現(xiàn)代城市治理秉持精細(xì)化理念，必須細(xì)致入微地關(guān)注、關(guān)心、關(guān)切到城市運行的每一個細(xì)枝末節(jié)，必須強調(diào)城市治理制度的科學(xué)化、治理技術(shù)的精準(zhǔn)化、治理內(nèi)容的多樣化、治理方式的集約化、治理末梢的靈敏化，必須切實做到有序的治理結(jié)構(gòu)和智能化的治理手段的有機結(jié)合。因此，化解超大城市的治理困境，使超大城市實現(xiàn)精準(zhǔn)細(xì)致的有效治理，是中國超大城市常規(guī)治理的最佳解決方案，進而構(gòu)建科學(xué)、高效的城市常規(guī)治理機制。例如，上海市作為國際化超大城市，持續(xù)貫徹2018年制定的《中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于加強本市城市管理精細(xì)化工作的實施意見》，將柔性治理理念與精細(xì)化相結(jié)合，將城市的資源規(guī)劃、交通疏導(dǎo)、網(wǎng)格劃分、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各項治理工作的環(huán)節(jié)、流程、崗位及實施都進行了細(xì)化部署，提升了城市治理的溫度和人民生活品質(zhì)，也“繡出”了超大城市的治理品質(zhì)。
在現(xiàn)代城市常規(guī)治理機制中，還應(yīng)當(dāng)十分重視“微治理”的機制設(shè)計，將公共事務(wù)治理權(quán)力下放到更低一級、更小范圍的自治性組織，以提高社區(qū)的全方位、多層次治理能力。現(xiàn)代城市微治理模式涉及地方政府、基層街道辦、社區(qū)、社會團體、物業(yè)公司、居民等。加強現(xiàn)代城市基層治理組織建設(shè)、完善現(xiàn)代城市基層治理機制，是現(xiàn)代城市治理機制動態(tài)全過程的最為基礎(chǔ)的常規(guī)治理機制體系。
總之，對于任何城市治理及其機制來說，現(xiàn)代城市常規(guī)治理機制都是當(dāng)這個城市的外部環(huán)境處于正常狀態(tài)下，事關(guān)城市日常事務(wù)的治理機制，既強調(diào)城市治理的全面系統(tǒng)完整性，也強調(diào)城市治理的深入、到位和細(xì)節(jié)處理。
（二）從常規(guī)治理機制到應(yīng)急治理機制的轉(zhuǎn)型
基于工業(yè)化、信息化和智能化，現(xiàn)代城市治理問題隨著城市外部環(huán)境變化（漸變和突變）而調(diào)整、因應(yīng)。當(dāng)城市外部環(huán)境發(fā)生突變時，就會沖擊城市常規(guī)治理的理路、路徑、秩序和機制。此時，如果城市治理仍然固守常規(guī)治理機制，我行我素，原來正常運行的常規(guī)治理機制就會因為情景、場景的突變而嚴(yán)重失靈，就會難以進行城市各種資源、各種要素、各種人力財力的快速整合、快速動員，造成城市治理及其機制的真空、失控，進而導(dǎo)致各種災(zāi)難性損失和痛苦。因此，面對城市外部環(huán)境的突然變化，城市治理就不得不從常規(guī)治理轉(zhuǎn)型為應(yīng)急治理。而要做到這樣的城市治理轉(zhuǎn)型，就必須構(gòu)建和完善從常規(guī)治理到應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)型機制。
從常規(guī)治理到應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)型機制，應(yīng)當(dāng)是城市治理動態(tài)機制全過程中的有機環(huán)節(jié)、關(guān)鍵內(nèi)容，必須得到足夠重視。因此，事先就制定了從常規(guī)治理到應(yīng)急治理的城市治理轉(zhuǎn)型機制，一旦遇到突發(fā)災(zāi)害，這個城市就會立即啟動這一轉(zhuǎn)型機制，從而避免城市治理功能的缺失、城市治理機制的失靈和城市生命財產(chǎn)的損失。
然而理論是美好的，但現(xiàn)實總是骨感的。雖然近年來中國城市基層治理不斷涌現(xiàn)出精細(xì)化治理的新景觀，但由于普遍忽視從常規(guī)治理到應(yīng)急治理轉(zhuǎn)型機制預(yù)案的擬定和設(shè)計，沒有樹立城市治理動態(tài)全過程的理念，在應(yīng)對自然環(huán)境和經(jīng)濟社會環(huán)境帶來的各種突發(fā)災(zāi)害時，這些城市治理中的從常規(guī)治理到應(yīng)急治理的機制轉(zhuǎn)型，常常屢顯失靈。我們切身感受到，2020年以來，為了應(yīng)對新冠肺炎疫情防控，一些城市的城市治理機制都不同程度地暴露出了從常規(guī)治理到應(yīng)急治理機制轉(zhuǎn)型方面的遲緩、遲滯和失靈，充分暴露出了這些城市在城市治理動態(tài)全過程及其機制上的顯著短板，其結(jié)果是給城市及其人民帶來巨大的損害、損失。
如果這些城市預(yù)設(shè)了應(yīng)急治理機制和培養(yǎng)訓(xùn)練了應(yīng)急治理能力，就會在突發(fā)災(zāi)難面前應(yīng)付自如，立即開啟從城市常規(guī)治理向應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)型機制，這樣就能夠順利實現(xiàn)城市治理從常規(guī)治理轉(zhuǎn)型為應(yīng)急治理，避免可能帶來的各種損失。在此背景下，2021年7月，中共中央和國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確要求通過整合治理資源、創(chuàng)新治理方式以增強城市基層常規(guī)管理能力、應(yīng)急管理能力和平安建設(shè)能力。基于此，我們認(rèn)為，加強城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，必須打破靜態(tài)思維定勢、樹立動態(tài)思維視角，全方位、全過程通盤運籌城市治理全過程，完善城市治理動態(tài)和城市治理機制動態(tài)秩序，在城市治理動態(tài)過程中實現(xiàn)城市治理機制動態(tài)，進而實現(xiàn)在城市治理動態(tài)全過程中及時有效地整合城市治理資源，以有效應(yīng)對城市外部環(huán)境帶來的各種突發(fā)災(zāi)害，提高城市治理水平、增強城市治理能力。
（三）應(yīng)急治理機制
實現(xiàn)從常規(guī)治理到應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)型、從常規(guī)治理到應(yīng)急治理的機制轉(zhuǎn)型之后，下一步的現(xiàn)代城市治理動態(tài)就進入到城市應(yīng)急治理情境、場景狀態(tài)下，從而使城市治理動態(tài)進入到應(yīng)急治理階段，此時就需要城市應(yīng)急治理及其機制的及時、有效地發(fā)揮作用。而城市應(yīng)急治理及其機制是針對突發(fā)事情設(shè)計、設(shè)置和運行的。
現(xiàn)代城市應(yīng)急治理包含了針對突發(fā)災(zāi)害的事前預(yù)防性治理、事中緊急處置治理、事后恢復(fù)常態(tài)的回歸治理等全部過程的應(yīng)急治理。因此，如何有效地組織城市應(yīng)急處置的各種治理環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學(xué)、高效的現(xiàn)代城市應(yīng)急治理體系，是現(xiàn)代城市治理機制動態(tài)全過程的有機環(huán)節(jié)和關(guān)鍵內(nèi)容。在理念上，現(xiàn)代城市應(yīng)急治理及其機制更加重視治理效率、快速反應(yīng)、及時應(yīng)對、精準(zhǔn)施策、無條件要求集中一切資源、在應(yīng)急期間及時快速精準(zhǔn)地實現(xiàn)應(yīng)急治理結(jié)果；在治理結(jié)構(gòu)上，不惜采用戰(zhàn)爭狀態(tài)下的動員方式，強調(diào)實行全員參與，不計成本代價、不計利益得失，以達到和完成各類城市應(yīng)急治理目標(biāo)；在組織機制上，成立專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建扁平化城市應(yīng)急組織和機制，凸顯靈活應(yīng)變治理能力的充分發(fā)揮；在投入機制上，動用一切資源，進行統(tǒng)籌分配，依據(jù)應(yīng)急治理需要靈活調(diào)配資源；在治理工具上，借鑒軍事指揮程序?qū)嵤?zhàn)時狀態(tài)下的統(tǒng)一指揮，依據(jù)戰(zhàn)時管理經(jīng)驗實施臨時應(yīng)急治理程序，強調(diào)“一票否決”的應(yīng)急決策機制和程序提高決策效率，等等。
在當(dāng)今自然災(zāi)害頻仍、國際局勢復(fù)雜嚴(yán)峻等各種現(xiàn)實面前，各種突發(fā)災(zāi)害頻頻沖擊著現(xiàn)代城市發(fā)展的進程。這一現(xiàn)實要求我們必須在現(xiàn)代城市治理動態(tài)全過程中實施和強化應(yīng)急治理、完善應(yīng)急治理機制。由此可見，現(xiàn)代城市應(yīng)急治理機制的健全是城市治理機制動態(tài)全過程中的重要制度基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。新冠疫情以來，在以習(xí)近平為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)之下，就構(gòu)建了及時、高效的城市治理應(yīng)急機制。為此，習(xí)近平總書記指出：“面對突如其來的嚴(yán)重疫情，黨中央統(tǒng)攬全局、果斷決策，以非常之舉應(yīng)對非常之事。黨中央堅持把人民生命安全和身體健康放在第一位，第一時間實施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央政治局常委會、中央政治局召開21次會議研究決策，領(lǐng)導(dǎo)組織黨政軍民學(xué)、東西南北中大會戰(zhàn)，提出堅定信心、同舟共濟、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策的總要求，明確堅決遏制疫情蔓延勢頭、堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的總目標(biāo)，周密部署武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)，因時因勢制定重大戰(zhàn)略策略?！蔽覀冋J(rèn)為，新冠疫情的突發(fā)性是對中國各類城市應(yīng)急治理的現(xiàn)實檢驗，也是進一步完善中國各類城市應(yīng)急治理機制的難得機遇。
完善現(xiàn)代城市應(yīng)急治理機制，提高城市應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的快速反應(yīng)能力，在突發(fā)災(zāi)害發(fā)生的第一時間就能夠運用相關(guān)程序、相關(guān)隊伍、相關(guān)力量進行及時控制和處置，將突發(fā)災(zāi)害消滅在萌芽階段，有效減少突發(fā)災(zāi)害大規(guī)模演化的概率，有效降低突發(fā)災(zāi)害對城市的破壞和對城市治理的沖擊。
迅速高效的現(xiàn)代城市應(yīng)急治理，既需要調(diào)配、動員、指揮、行動、協(xié)作、聯(lián)動的高度統(tǒng)一，因此要整合城市及基周邊的各項要素；也需要將完整的應(yīng)急治理過程分為預(yù)防、啟動、實施、回歸四個階段，在每個階段構(gòu)建科學(xué)、有效、有序的治理機制，進而在突發(fā)災(zāi)害來臨時立即能夠采取合理科學(xué)的應(yīng)對措施。在現(xiàn)代城市應(yīng)急治理中，城市政府雖然是應(yīng)急治理的核心，但加強城市政府各級組織與社會經(jīng)濟領(lǐng)域各類組織的合作、協(xié)調(diào)、互動、配合和統(tǒng)籌，是城市應(yīng)急治理能夠暢通運行的根本和關(guān)鍵。因此，必須加強頂層設(shè)計、優(yōu)化部門協(xié)同，按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的要求，構(gòu)建和完善現(xiàn)代城市應(yīng)急治理體系。
五、結(jié)論與建議
（一）城市治理的理念和機制內(nèi)涵需要拓展
現(xiàn)有的城市治理機制的內(nèi)涵往往局限于靜態(tài)治理，忽略了動態(tài)治理；往往局限于常規(guī)治理，忽略了全過程治理。這樣狹隘的城市治理理念及其機制，不適應(yīng)經(jīng)濟全球化、信息化數(shù)字化智能化基礎(chǔ)上現(xiàn)代城市治理的需要，因而在理論和機制上需要不斷拓展。我們認(rèn)為，現(xiàn)代城市治理的理念和機制內(nèi)涵，不僅包括常規(guī)治理機制，還包括從常規(guī)治理到應(yīng)急治理的轉(zhuǎn)型、應(yīng)急治理機制、從應(yīng)急治理機制向常規(guī)治理機制的恢復(fù)、重新回歸到新的常規(guī)治理機制等前后連貫、環(huán)環(huán)相扣五個環(huán)節(jié)的治理機制。這一現(xiàn)代城市治理及其機制內(nèi)涵拓展的實質(zhì)是，既關(guān)注常規(guī)治理及其機制也關(guān)注應(yīng)急治理及其機制，既關(guān)注靜態(tài)的城市治理及其機制也關(guān)注動態(tài)的城市治理及其機制。從原先的常規(guī)治理機制，拓展到了城市治理五個環(huán)節(jié)的治理機制，進而形成現(xiàn)代城市治理機制動態(tài)全過程的系統(tǒng)機制，這是本文研究的理論創(chuàng)新和貢獻。
當(dāng)突發(fā)災(zāi)害暴發(fā)后，從常規(guī)治理機制向應(yīng)急治理機制的轉(zhuǎn)型，這一階段要迅速、及時、精準(zhǔn)，要以盡可能短的時間完成城市治理機制的轉(zhuǎn)型，減少轉(zhuǎn)型過程中的混亂帶來的經(jīng)濟社會損失，因此必須提前設(shè)計好突發(fā)災(zāi)害暴發(fā)后可能引起種種問題的應(yīng)急治理機制和應(yīng)對策略；當(dāng)突發(fā)災(zāi)害消除后，在重新恢復(fù)到新的常規(guī)治理機制的過程中，要充分考慮應(yīng)急治理機制退出過程中整個社會的適應(yīng)問題，以及城市居民的心理轉(zhuǎn)換，提供多渠道的社會咨詢服務(wù)；最后，隨著突發(fā)災(zāi)害對城市沖擊的消除，城市治理機制也迅速回歸到常規(guī)治理機制軌道，城市治理也重新步入常規(guī)治理軌跡。對此，習(xí)近平總書記做了精確總結(jié)和提煉。他指出：“這次新冠肺炎疫情防控，是對治理體系和治理能力的一次大考，既有經(jīng)驗，也有教訓(xùn)。要放眼長遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，加快補齊治理體系的短板和弱項，為保障人民生命安全和身體健康筑牢制度防線。要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子?！薄斑@場抗疫斗爭是對國家治理體系和治理能力的一次集中檢驗。要抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，加快完善各方面體制機制，著力提高應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平。要構(gòu)筑強大的公共衛(wèi)生體系，完善疾病預(yù)防控制體系，建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合的重大疫情防控救治體系，強化公共衛(wèi)生法治保障和科技支撐，提升應(yīng)急物資儲備和保障能力，夯實聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的基層基礎(chǔ)。要完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立全周期的城市健康管理理念，增強社會治理總體效能。”
（二）要按照城市治理轉(zhuǎn)型的客觀規(guī)律來制定現(xiàn)代城市治理的各種常規(guī)預(yù)案、轉(zhuǎn)型預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案
在現(xiàn)代城市治理中，要遵循城市發(fā)展自然規(guī)律，依據(jù)城市治理不同階段的特征采取相應(yīng)的治理機制，要做好不同治理機制的及時、有效轉(zhuǎn)換，遵循城市發(fā)展自然規(guī)律，完善城市治理機制，提升城市治理效能。城市發(fā)展自然規(guī)律是城市發(fā)展中固有的、本質(zhì)的、穩(wěn)定的必然性聯(lián)系。當(dāng)城市發(fā)展遇到突發(fā)災(zāi)害后，城市運行的外部條件發(fā)生了巨大的深刻變化，城市治理也必然從常規(guī)治理轉(zhuǎn)向應(yīng)急治理，城市治理機制也必然由原來的常規(guī)治理機制快速轉(zhuǎn)變到應(yīng)急治理機制，切實做到這種城市治理及其機制的及時有效轉(zhuǎn)換才符合城市發(fā)展自然規(guī)律的必然要求。因此，要按照城市治理轉(zhuǎn)型的客觀規(guī)律來制定城市治理及其機制的各種常規(guī)預(yù)案、轉(zhuǎn)型預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案。
（三）完善城市應(yīng)急治理機制
雖然城市應(yīng)急治理機制應(yīng)用的概率比較低，應(yīng)用的時間也比較短，但是，城市應(yīng)急治理機制仍然是現(xiàn)代城市治理機制動態(tài)全過程中必不可少的重要環(huán)節(jié)。因此，在城市發(fā)展常規(guī)狀態(tài)下，要提前做好現(xiàn)代城市應(yīng)急治理的研究和預(yù)案設(shè)計，要預(yù)先擬定一套完整的現(xiàn)代城市應(yīng)急治理機制?，F(xiàn)代城市應(yīng)急治理機制的內(nèi)容至少包括中央政府、城市政府、企業(yè)和社會各界四個方面的內(nèi)容。
一是要充分發(fā)揮中央政府在現(xiàn)代城市應(yīng)急治理中的指導(dǎo)作用。當(dāng)某個城市遇到突發(fā)災(zāi)害時候，中央政府應(yīng)當(dāng)立即啟動應(yīng)急預(yù)案，實施應(yīng)急治理機制，幫助城市政府和社會各界及時、從容地應(yīng)對。其原因是：（1）在一個城市面臨突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急治理過程中，由于這個城市政府處于風(fēng)暴的漩渦之中，這些城市政府的領(lǐng)導(dǎo)者往往患得患失、瞻前顧后、顧慮重重、優(yōu)柔寡斷，既推動了先前的戰(zhàn)略敏銳和對事態(tài)發(fā)展進程的敏感，還出于對自己可能要承擔(dān)突發(fā)災(zāi)害對城市沖擊導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究的擔(dān)心，更出于對突發(fā)災(zāi)害造成城市經(jīng)濟損失的斤斤計較，再加上對突發(fā)災(zāi)害后果的嚴(yán)重性估計不足，還抱著對突發(fā)災(zāi)害帶來的后果常常抱有僥幸心理，結(jié)果就會錯失最佳應(yīng)急治理時機，造成無限擴大的經(jīng)濟社會損失。這個時候，處于城市治理更高層級和置身事外的中央政府，既能夠保持清醒的戰(zhàn)略判斷和戰(zhàn)略定力，也能夠避免各種利益糾葛，因而能夠以理性、科學(xué)、務(wù)實的態(tài)度和認(rèn)識，介入這個城市的應(yīng)急治理，推動城市政府從常規(guī)治理及時轉(zhuǎn)向應(yīng)急治理，敦促城市治理機制由常規(guī)治理機制轉(zhuǎn)向應(yīng)急治理機制，這樣就可以實現(xiàn)城市治理的快速反應(yīng)機制和轉(zhuǎn)型機制的迅速形成和落實到位。（2）受管轄權(quán)限制，面臨突發(fā)災(zāi)害的城市政府需要在全國范圍內(nèi)（尤其是周邊城市）統(tǒng)籌資源，然而，受災(zāi)城市政府的權(quán)限僅僅限于這個城市區(qū)域范圍，顯得權(quán)限不足、能力受限，針對這一現(xiàn)實，更加需要中央政府啟動對受災(zāi)城市的應(yīng)急預(yù)案機制，及時派出應(yīng)急處置團隊到受災(zāi)城市指導(dǎo)應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害，受災(zāi)城市與全國其他地區(qū)的資源調(diào)配，堅定不移地執(zhí)行中央政府的意志，以充分發(fā)揮舉國體制的功能，以實現(xiàn)舉全國之力的功效，幫助受災(zāi)城市快速消除突發(fā)災(zāi)害的影響。（3）突發(fā)災(zāi)害，譬如疫情，其特征是具有較強的傳染性。如果任其發(fā)展下去，將會波及周邊城市和農(nóng)村，甚至波及全國乃至全世界。這個時候，地方政府在實施應(yīng)急治理時，往往只會考慮到城市自身的經(jīng)濟社會發(fā)展和安全問題，而忽略了對全國的影響和全國的整體利益，更不用說關(guān)心世界其他地區(qū)了，這個時候，同樣需要中央政府出面，以全國一盤棋的頂層思維，實施應(yīng)急治理的各項措施，這也要求中央政府制定應(yīng)對城市應(yīng)急治理的各種預(yù)案。
二是要制定城市政府針對突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急治理預(yù)案。有了各種城市政府的應(yīng)急治理預(yù)案，一旦遇到突發(fā)災(zāi)害，就能夠做到心不急、人不慌，有條不紊地直接進入預(yù)先準(zhǔn)備好的應(yīng)急治理模式。在城市發(fā)展全過程中，必然會遇到來自自然界和社會的各式各樣的不可預(yù)測的突發(fā)災(zāi)害，特別是在當(dāng)今經(jīng)濟全球化時代，人員往來更加緊密、更為頻繁，一個國家、一個地區(qū)之間的重大突發(fā)災(zāi)害，可能會對別的國家和地區(qū)產(chǎn)生重大影響，因此現(xiàn)代城市比以往任何時候面臨突發(fā)災(zāi)害的概率更大、更多、更頻繁。因此，針對來自各個方面、各個領(lǐng)域、各種類型的突發(fā)災(zāi)害，在做好常規(guī)狀態(tài)下的城市常規(guī)治理的同時，現(xiàn)代城市的政府必須未雨綢繆，做好應(yīng)對各種難以預(yù)料突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案，不斷修正完善應(yīng)急機制預(yù)案的具體細(xì)節(jié)。對此，習(xí)近平總書記指出：“要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫，發(fā)揮深圳信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，讓城市運轉(zhuǎn)更聰明、更智慧?！辈⑶覐娬{(diào)“城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。既要善于運用現(xiàn)代科技手段實現(xiàn)智能化，又要通過繡花般的細(xì)心、耐心、巧心提高精細(xì)化水平，繡出城市的品質(zhì)品牌。上海要繼續(xù)探索，走出一條中國特色超大城市管理新路子，不斷提高城市管理水平?！?/p>
三是企業(yè)也應(yīng)該事先準(zhǔn)備好應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的各種預(yù)案。企業(yè)作為社會經(jīng)濟運行的主體，是現(xiàn)代城市經(jīng)濟社會生活中的重要組織形態(tài)。因此，企業(yè)必須在日常運行中事先考慮和充分準(zhǔn)備好應(yīng)急狀態(tài)下，如何確保企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動正常進行，如何參與城市應(yīng)急治理，但根本的任務(wù)是做好企業(yè)自身的應(yīng)急治理。就企業(yè)來說，參與城市應(yīng)急治理，為城市正常運行做貢獻，就必須保證、保障企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不能停工、停產(chǎn)、停市。比如，為了保證、保障企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，可以采取應(yīng)急舉措，讓員工在廠里或者附近賓館吃住，實施閉環(huán)管理，暫時與社會各界隔離、分離，減少人員流動，避免因為疫情防控而造成的員工與生產(chǎn)場所的分離而帶來的停工、停產(chǎn)、停市，保證產(chǎn)業(yè)鏈連續(xù)流轉(zhuǎn)。物流公司也應(yīng)當(dāng)采取封閉管理模式、啟動全封閉管理流程，保持物流公司員工與物流外部人員的隔離，從而保證供應(yīng)鏈持續(xù)運行。直接停止、阻斷物流的做法是簡單粗暴的物流應(yīng)急治理方式，對經(jīng)濟發(fā)展和日常民生的影響非常大。具體說來，第一，生產(chǎn)型企業(yè)要制定應(yīng)對應(yīng)急治理的預(yù)案，當(dāng)突發(fā)災(zāi)害暴發(fā)后，能夠保證生產(chǎn)原材料的獲得，以及市場產(chǎn)品的對外銷售，確保產(chǎn)銷順暢，全部整個經(jīng)濟生產(chǎn)的供應(yīng)鏈的順暢；同時，生產(chǎn)型企業(yè)要有閉環(huán)管理的預(yù)案和機制，當(dāng)重大公共安全事件暴發(fā)后，可以組織員工閉環(huán)生活、生產(chǎn)，確保員工生命安全，同時確保生產(chǎn)進度不受影響，將企業(yè)的經(jīng)濟收益的損失降低到最小程度。第二，服務(wù)型企業(yè)也要制定應(yīng)對應(yīng)急治理的預(yù)案，當(dāng)突發(fā)災(zāi)害暴發(fā)后，服務(wù)型企業(yè)要確保正常服務(wù)的開展，在確保服務(wù)安全的情況下，為整個城市企業(yè)和居民提供日常生產(chǎn)生活服務(wù)，讓城市的企業(yè)和居民的日常生產(chǎn)生活能夠正常運行，盡量減少這些生產(chǎn)生活受突發(fā)災(zāi)害的影響，或者將這種影響降低到最小程度。第三，物流型企業(yè)更需要事先制定應(yīng)對應(yīng)急治理的預(yù)案，當(dāng)突發(fā)災(zāi)害暴發(fā)后，物流企業(yè)要確保整個城市的物流暢通無阻，讓物流盡量不受突發(fā)災(zāi)害的影響，讓生產(chǎn)型企業(yè)能夠及時補充原材料和運送出產(chǎn)品，讓城市居民能夠及時購買到所需要的生活必需品。當(dāng)然所有企業(yè)均應(yīng)該在確保自身企業(yè)員工安全的情況下確保企業(yè)的正常運營，特別是遇到傳染性疫情的情況下，要確保提供服務(wù)的各種員工的健康和生命安全，避免因為提供服務(wù)的員工之間造成的疫情傳播。
四是社會各界要定制應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急治理預(yù)案。社會各界包括醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等等。中國的超大城市治理要素龐大，呈現(xiàn)車輛多、高樓多、企業(yè)多、管道多和電線多等特點，各個治理要素之間縱橫交錯，流動性強，形成“你中有我、我中有你”的復(fù)雜體系，其中，社會各個環(huán)節(jié)更加錯綜復(fù)雜。超大城市的特點決定了其風(fēng)險點多，且各種風(fēng)險相互交織，極易形成風(fēng)險傳播、傳遞、傳染的集聚效應(yīng)、蝴蝶效應(yīng)和多米諾骨牌效應(yīng)。在傳統(tǒng)的城市治理模式中，受到體制機制、技術(shù)能力和思維模式的影響，面對復(fù)雜多樣的社會訴求，超大城市治理者的手段缺乏、力量不足、流程不暢，難以深入挖掘城市治理的深層次和規(guī)律性問題，呈現(xiàn)被動應(yīng)對的狀態(tài)，極大地制約了城市的發(fā)展和穩(wěn)定，影響了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。在當(dāng)今信息化、數(shù)字化、智能化時代，作為巨型系統(tǒng)的超大城市，無論是常規(guī)治理還是應(yīng)急治理，其治理難度前所未有。面對龐大的城市治理需求，城市治理能力不足、城市治理機制失靈等問題，顯得尤為突出。處理不好、處理不當(dāng)，都會難以確保城市高效精準(zhǔn)施策、安全有序運行。這一現(xiàn)實，也倒逼超大城市進行信息化、數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，提升現(xiàn)代城市的治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，形成數(shù)字治理、智能治理、精準(zhǔn)治理、主動治理、協(xié)同治理和科學(xué)治理的新格局是超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。
來源：學(xué)術(shù)月刊2022-12-08 19:44 發(fā)表于上海
作者：陳國政，上海社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所副研究員（上海200020）；朱秋，上海外國語大學(xué)賢達經(jīng)濟人文學(xué)院教授（上海200083）。
本文載于《學(xué)術(shù)月刊》2022年第9期。
