2022年11月27日，中國(guó)城市百人論壇 2022 秋冬論壇正式召開(kāi)，主題為“中國(guó)式現(xiàn)代化：市域社會(huì)治理與戰(zhàn)略規(guī)劃”，通過(guò)線上線下聯(lián)動(dòng)舉行，線下會(huì)場(chǎng)設(shè)置在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)。本次論壇由中國(guó)城市百人論壇和上海財(cái)經(jīng)大學(xué)主辦，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)科研處、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)長(zhǎng)三角與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院承辦。

 本次論壇由開(kāi)幕式、主旨演講及閉幕式三個(gè)環(huán)節(jié)組成。中國(guó)城市百人論壇成員及相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與主旨演講環(huán)節(jié)，并圍繞論壇主題分享觀察體會(huì)與研究思考。本文為中宣部宣傳思想文化“青年英才”，上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員、所長(zhǎng)李駿在本次論壇發(fā)表的主旨演講《中國(guó)式社會(huì)治理現(xiàn)代化的上海樣本》。

 非常感謝陳杰教授和張學(xué)良教授的邀請(qǐng)，來(lái)到上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，參加中國(guó)城市百人論壇2022年秋冬論壇。前面聽(tīng)了兩位院士的講演，非常精彩。這是一個(gè)跨學(xué)科的交流，就像城市研究就是一個(gè)跨學(xué)科的領(lǐng)域。那么我今天主要是從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)講一下社會(huì)治理現(xiàn)代化的問(wèn)題。

 我大概講三個(gè)方面內(nèi)容。一是中國(guó)式社會(huì)治理現(xiàn)代化，二十大提中國(guó)式現(xiàn)代化，我加了一個(gè)社會(huì)治理，談中國(guó)式社會(huì)治理現(xiàn)代化。二是上海社會(huì)治理40年，作一個(gè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和回顧。三是上海社會(huì)治理新征程，提一些挑戰(zhàn)和思考。

 首先講中國(guó)社會(huì)治理變遷。如果我們把它放在比如說(shuō)清末以來(lái)100年的歷史進(jìn)程當(dāng)中，簡(jiǎn)單地講中國(guó)經(jīng)歷了三種社會(huì)治理的模式。第一個(gè)是傳統(tǒng)中國(guó)的社會(huì)治理，它是一個(gè)雙層的治理結(jié)構(gòu)，上面是官僚集團(tuán)，下面是社會(huì)自治，中間靠的是地方的鄉(xiāng)紳和精英，通常說(shuō)皇權(quán)不下縣，所以它是這么一個(gè)雙層的治理結(jié)構(gòu)。那么到了新中國(guó)成立之后，變成了國(guó)家對(duì)社會(huì)“一竿子插到底”的垂直管理，那么靠什么來(lái)進(jìn)行治理呢？中間的那個(gè)層就變成了單位，所以可以稱為“單位中國(guó)”。在城市是單位，在農(nóng)村就是人民公社。再到改革開(kāi)放之后，我們可以簡(jiǎn)單稱之為“社區(qū)中國(guó)”。因?yàn)閱挝惑w制開(kāi)始消解，體制內(nèi)單位的數(shù)量在收縮，大量的人是在體制外，所以靠單位抓手不行了。那么靠什么來(lái)治理社會(huì)？就是靠社區(qū)。所以，大概經(jīng)歷了從“傳統(tǒng)中國(guó)”到“單位中國(guó)”再到“社區(qū)中國(guó)”這么一個(gè)變遷。復(fù)旦劉建軍教授就出了《單位中國(guó)》和《社區(qū)中國(guó)》兩本書(shū)。

 然后就到了十八大以來(lái)的新時(shí)代，這是提出、加強(qiáng)、創(chuàng)新、推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的十年。十八屆三中全會(huì)把“社會(huì)管理”改為“社會(huì)治理”，一字之差，就體現(xiàn)了治理現(xiàn)代化的一個(gè)核心要義。十九大提出社會(huì)治理“四化”——社會(huì)化、法制化、智能化、專業(yè)化，就是現(xiàn)代化在社會(huì)治理領(lǐng)域的具體內(nèi)涵。十九屆四中全會(huì)正式提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)概念。大家都知道新中國(guó)成立以后，我們最早提的是四個(gè)現(xiàn)代化。有人就把治理現(xiàn)代化稱為第五個(gè)現(xiàn)代化。同樣是在十九屆四中全會(huì)的文件中，提出了一系列關(guān)于社會(huì)治理的新概念，比如說(shuō)社會(huì)治理體系，20幾個(gè)字，其實(shí)原來(lái)就已經(jīng)提出了，但是增加了民主協(xié)商和科技支撐；比如說(shuō)社會(huì)治理制度，共建共治共享；還有社會(huì)治理共同體，三個(gè)“人人”——人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有；還有市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。最新的是2021年又提基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。所以社會(huì)治理的重心一直在下移，從國(guó)家治理到市域治理再到基層治理，非常清晰。

 上海其實(shí)是一個(gè)典型的大城市社會(huì)治理的樣本。城市是有不同規(guī)模和等級(jí)的，上海原來(lái)叫大城市，后來(lái)叫特大城市，再后來(lái)叫超大城市。如果從城市的角度來(lái)看，社會(huì)治理的細(xì)胞、單元和基層就是社區(qū)。而對(duì)社區(qū)的研究其實(shí)是社會(huì)學(xué)長(zhǎng)久以來(lái)的一個(gè)傳統(tǒng)。大家都知道費(fèi)孝通研究江村經(jīng)濟(jì)，江村其實(shí)就是一個(gè)典型的農(nóng)村社區(qū)。那么從費(fèi)孝通開(kāi)始，中國(guó)社會(huì)學(xué)的社區(qū)研究一直有兩大類型。一個(gè)是方法論意義上的社區(qū)研究，什么意思呢？就是研究社區(qū)只不過(guò)是把社區(qū)作為一個(gè)透鏡來(lái)看更大的社會(huì)議題。社區(qū)本身并不是它的關(guān)注對(duì)象，或者說(shuō)只是一個(gè)載體，所以社區(qū)主要是方法論意義上的。另外一個(gè)是本體論意義上的社區(qū)研究，就是真得研究一個(gè)個(gè)真實(shí)的社區(qū)，比如它內(nèi)部的關(guān)系是怎么樣的。社區(qū)研究又有三大議題。第一個(gè)是曾經(jīng)很流行到現(xiàn)在也廣為關(guān)注的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，就是社區(qū)反映了什么樣的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。第二個(gè)是何為社區(qū)？就是關(guān)注社區(qū)里面的社會(huì)性，比如居民之間的網(wǎng)絡(luò)、信任、規(guī)范或者叫社會(huì)資本。第三個(gè)是社區(qū)何為？就是前面講到的，中國(guó)的社會(huì)治理到了社區(qū)中國(guó)的階段后，國(guó)家的社會(huì)治理怎么通過(guò)社區(qū)來(lái)進(jìn)行？

 在改革開(kāi)放以來(lái)的城市社區(qū)研究當(dāng)中，上海被反復(fù)地作為案例和田野觀察對(duì)象，是一個(gè)典型的樣本。但是我們覺(jué)得上海的經(jīng)驗(yàn)作為一個(gè)總體，反而在很多的研究當(dāng)中被碎片化和靜態(tài)化。我這里大概列出了一些已有的研究，都是書(shū)，論文就更多了不方便列。但是我講，其實(shí)我們還要對(duì)上海的治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行一個(gè)總體性的把握。所以2018年的時(shí)候，作為我們?cè)簯c祝上海改革開(kāi)放40周年叢書(shū)之一，我們出了一本書(shū)叫《超大城市的社區(qū)治理：上海探索與實(shí)踐》。2019年底我們?cè)河珠_(kāi)始做上海十四五規(guī)劃前期研究，我們負(fù)責(zé)社會(huì)治理部分，我們就梳理改革開(kāi)放以來(lái)上海社會(huì)治理40年的變遷，把它分成四個(gè)階段，可以簡(jiǎn)單的用一張圖來(lái)表示。

 第一階段就是1996年城區(qū)工作會(huì)議以前。圖上是一條線，黨政社是不分的，那個(gè)時(shí)候叫總體性社會(huì)。之后三股力量的表現(xiàn)開(kāi)始分叉。上海最先發(fā)力的就是行政這條線，因?yàn)樯虾拈_(kāi)埠以來(lái)它的現(xiàn)代化的行政科層體系力量是最強(qiáng)的。2004年之后進(jìn)入第三個(gè)階段，這個(gè)時(shí)候黨建開(kāi)始發(fā)力，上海做了一系列的創(chuàng)新，比如說(shuō)樓宇黨建、區(qū)域化黨建等。然后再以2014年一號(hào)課題為標(biāo)志，進(jìn)入第四個(gè)階段，就是黨政社齊頭并進(jìn)，社會(huì)的力量也在開(kāi)始發(fā)展和壯大。

 四個(gè)階段如果作一個(gè)概括性表達(dá)，就是：第一階段主要是歷史欠賬和改革的壓力，倒逼城市管理從條擴(kuò)展到塊、從單位擴(kuò)展到社區(qū)。第二階段就是在全國(guó)首先確立并且強(qiáng)化“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制，而且在全國(guó)率先形成以街區(qū)制為重點(diǎn)、以行政化為特點(diǎn)的城市管理模式。我們經(jīng)常講的上海模式就是政府強(qiáng)、行政強(qiáng)。第三階段就是在堅(jiān)持行政化的同時(shí)，推進(jìn)黨建和社會(huì)化，初步形成黨政社合力的社會(huì)管理體制。第四階段就是加快形成黨建引領(lǐng)的多元社會(huì)治理體制，不斷推進(jìn)中央要求的社會(huì)治理“四化”，也就是現(xiàn)代化。

 上海作為一個(gè)超大城市，它還有一個(gè)特點(diǎn)，就是治理必須要精細(xì)化，這是習(xí)近平總書(shū)記提出來(lái)的。治理精細(xì)化的前提是什么？就是對(duì)于一個(gè)超大城市來(lái)講，基層社區(qū)一定是千差萬(wàn)別的，是有分化的，不是一模一樣的。我的一項(xiàng)國(guó)家課題就是做的這個(gè)題目。這里我簡(jiǎn)單畫(huà)了一個(gè)理論模型圖，我們經(jīng)常講國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)三角，在這三個(gè)維度上每個(gè)社區(qū)都是不一樣的。比如說(shuō)，有的社區(qū)它可能國(guó)家力量很強(qiáng)，市場(chǎng)力量很弱，社會(huì)力量中等，但有的社區(qū)可能就是國(guó)家力量很弱，市場(chǎng)力量很強(qiáng)，社會(huì)力量中等，所以說(shuō)基層是一個(gè)復(fù)雜的多維度的分化。我們用社會(huì)學(xué)擅長(zhǎng)的大規(guī)模入戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)分析，也能印證社區(qū)就是分化的。比如我們經(jīng)常講的社區(qū)的一種分類，是按照住房結(jié)構(gòu)的分類，你看我們數(shù)據(jù)做出來(lái)就有四個(gè)聚類。第一個(gè)聚類是拆遷安置房社區(qū)，大家都知道這跟我們的舊改和城市更新有關(guān)，大量的市中心人口轉(zhuǎn)移到外面的拆遷安置房社區(qū)。第二個(gè)聚類是舊房或公房社區(qū)，比如上海還有許多舊里。第三個(gè)聚類是商品房社區(qū)，從90年代開(kāi)始大量新建。第四個(gè)聚類是售后公房社區(qū)，比如上海有許多的工人新村，曹楊新村就是上海的第一個(gè)工人新村。住房結(jié)構(gòu)只是一個(gè)基本的分類標(biāo)準(zhǔn)，但分類還不止于住房結(jié)構(gòu)。

 我們?cè)倏催@張圖，這個(gè)是我們通過(guò)社區(qū)居民調(diào)查得到的人口和社會(huì)指標(biāo)，你看我們做出來(lái)三個(gè)聚類。一類是商品房比例非常低，整個(gè)社區(qū)的物理建成環(huán)境是比較差的，同時(shí)它的低收入人口比例、老年人口比例比較高，居委會(huì)的辦公場(chǎng)所也比較差。另一類是整個(gè)的建成環(huán)境比較好，同時(shí)它的人口結(jié)構(gòu)也是比較年輕的，本地人口比例是比較低的，外地人口比較多的。還有一類在人口和社會(huì)指標(biāo)上居中。所以說(shuō)社區(qū)的差異化在很多維度上都有體現(xiàn)，而不簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單是一個(gè)住房結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。

 如果社區(qū)是分化的，那么治理就應(yīng)該是分類的，也就是說(shuō)社區(qū)特征和治理方式要匹配。經(jīng)濟(jì)學(xué)講究匹配，社會(huì)學(xué)界清華沈原教授團(tuán)隊(duì)也提出社區(qū)治理的匹配理論。我們也做了數(shù)據(jù)分析，得到這個(gè)回歸分析結(jié)果。對(duì)于“市場(chǎng)低—社會(huì)中”社區(qū)，你會(huì)看到做社會(huì)組織對(duì)治理績(jī)效有正向作用，它可以把社會(huì)的發(fā)育程度給提高，便于治理。對(duì)于“市場(chǎng)高—社會(huì)中”社區(qū)，你看做行政化和自治化都是有用的，前者不一定是負(fù)面影響。但是做服務(wù)反而是負(fù)的效應(yīng)，為什么？因?yàn)樗袌?chǎng)程度高，它不需要政府傳統(tǒng)意義上的社區(qū)服務(wù)。對(duì)于最難的“雙低”社區(qū)，市場(chǎng)程度又低，人口的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位也低，社會(huì)的發(fā)育程度也低，這個(gè)時(shí)候什么治理方式起作用呢？你看書(shū)記和主任“雙肩挑”就起到顯著的正向作用，這個(gè)作用就是黨建的力量。因?yàn)樵谶@些社區(qū)，市場(chǎng)也不理，社會(huì)又不行，所以要靠黨的力量。同時(shí)，做協(xié)商民主和社區(qū)服務(wù)也都有正向作用，因?yàn)檫@些社區(qū)的居民是弱勢(shì)群體，他需要政府的兜底服務(wù)。這是我們對(duì)分類治理和匹配治理的一個(gè)量化分析。

 我們也做了一些案例分析。比如說(shuō)這四個(gè)案例，很有意思。你看每個(gè)社區(qū)的特征稟賦不一樣，它的治理方式就不一樣，就能夠取得比較好的效果。第一個(gè)社區(qū)的黨員比例很高，居民代表和業(yè)主代表的交叉比例很高，它的一個(gè)治理方式或特色就是搞黨建和樓組工程。第二個(gè)社區(qū)的特點(diǎn)是老年人口占比很低，所以整個(gè)社區(qū)的年輕化程度很高，活躍的文體團(tuán)隊(duì)數(shù)量也有很多，它的治理特色就是白領(lǐng)自治。第三個(gè)社區(qū)的獨(dú)特之處是退休居民中原來(lái)有行政級(jí)別的比例明顯較高，有一批退休的科長(zhǎng)甚至處長(zhǎng)活躍在社區(qū)里面，它就形成了一個(gè)所謂長(zhǎng)老治理的模式。第四個(gè)社區(qū)的老年人口占比很高，低保戶數(shù)也多，居民比較困難，它就做凝聚力工程，做群眾服務(wù)。我們也收集了全國(guó)其他主要城市像北京、廣州、深圳、武漢、成都的一些案例，都有根據(jù)社區(qū)的構(gòu)成特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行匹配和有效治理的共性。

 最后我講一下上海社會(huì)治理的新征程，大概五點(diǎn)。第一是在加快建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的進(jìn)程當(dāng)中，我們覺(jué)得上海在社會(huì)治理領(lǐng)域原來(lái)一直是國(guó)內(nèi)的排頭兵和先行者，但是現(xiàn)在開(kāi)始受到其他城市的挑戰(zhàn)。比如說(shuō)深圳、成都，跟國(guó)際一流城市相比也還有差距，比如說(shuō)東京、新加坡。第二是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和全面深化改革的背景下，上海的社會(huì)治理成本過(guò)去一直是比較高的，我們是靠大量的財(cái)政投入，但是對(duì)政府之外的資源開(kāi)發(fā)不足。比如企業(yè)的力量怎么參與到社區(qū)服務(wù)和治理當(dāng)中，其實(shí)有一些政策梗阻，另外還有創(chuàng)新性的組織形態(tài)社會(huì)企業(yè)，發(fā)展也不快。第三是在社會(huì)主要矛盾變化和新發(fā)展階段情況下，上海對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)，我覺(jué)得需要新一輪的思想解放。我們現(xiàn)在經(jīng)常講高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理，但是我覺(jué)得應(yīng)該倒過(guò)來(lái)，因?yàn)楝F(xiàn)在小區(qū)治理得怎么樣，已經(jīng)成為人民美好生活的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，治理好了才能實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生活，生活好了環(huán)境好了才能吸引人才和國(guó)際人才，才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。第四是在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化與社會(huì)治理“四化”的要求下，上海亟需解決長(zhǎng)期存在的短板問(wèn)題，就是如何激發(fā)社會(huì)的活力，同時(shí)又要保證秩序，需要平衡。這是習(xí)近平總書(shū)記提出來(lái)的，活力和秩序的平衡。第五是在后疫情時(shí)期打贏大上海保衛(wèi)戰(zhàn)的反思當(dāng)中，上海需要夯實(shí)全過(guò)程治理。對(duì)今年上半年的疫情封控和大上海保衛(wèi)戰(zhàn)，大家都有很多體驗(yàn)和反思。上海需要在這個(gè)反思過(guò)程當(dāng)中明白夯實(shí)全過(guò)程治理的重要性，就像全過(guò)程人民民主一樣，治理它是一個(gè)過(guò)程，而不只是一個(gè)簡(jiǎn)單的結(jié)果，必須要在過(guò)程當(dāng)中體現(xiàn)民主協(xié)商以及整個(gè)的治理策略，才能夠達(dá)到治理的效果。比如社區(qū)工作者隊(duì)伍的問(wèn)題，在年輕化、專職化、專業(yè)化之余，群眾工作能力是不是也在上升？這就是個(gè)問(wèn)題。還有法治，二十大提出國(guó)家治理現(xiàn)代化要在法治軌道上進(jìn)行，這也是基層治理很重要的研究課題。

 我大概就講這些。最后用上海世博會(huì)的一句話，“城市讓生活更美好”，我們都希望生活于其中的這個(gè)城市更美好，謝謝大家。

來(lái)源： 中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心公眾號(hào)，2023-01-03