韌性城市建設(shè)是需要一整套政策與行動(dòng)“組合拳”的系統(tǒng)工程。
黨的二十大報(bào)告提出，堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。
韌性城市建設(shè)是后疫情時(shí)代全球各大都市的共同戰(zhàn)略選擇。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，韌性城市建設(shè)是需要一整套政策與行動(dòng)“組合拳”的系統(tǒng)工程，包括組織先行、規(guī)劃引領(lǐng)、軟硬結(jié)合、分布式布局、技術(shù)支撐、應(yīng)急體系等，這對(duì)“十四五”時(shí)期上海推動(dòng)“安全韌性城市”建設(shè)具有重要的借鑒意義。
一、組織先行：為韌性城市建設(shè)提供有力的制度保證。
韌性城市作為政府的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，需要有專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，在城市層面進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、整體設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)“韌性城市建設(shè)制度化”，為韌性城市建設(shè)提供強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)保障，這是發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)韌性城市建設(shè)的首要經(jīng)驗(yàn)。
比如，紐約設(shè)立專門(mén)的“城市韌性建設(shè)辦公室”“應(yīng)對(duì)氣候變化城市委員會(huì)”等機(jī)構(gòu)，確保韌性理念在不同類(lèi)型規(guī)劃、不同部門(mén)之間的一致性與延續(xù)性，其中韌性城市建設(shè)辦公室承擔(dān)著執(zhí)行關(guān)鍵項(xiàng)目實(shí)施及評(píng)估的職能，包括加快損失補(bǔ)償審查和建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)，有助于推動(dòng)韌性城市建設(shè)新政策制定和項(xiàng)目的持續(xù)實(shí)踐。倫敦從2002年開(kāi)始每年舉辦“倫敦韌性峰會(huì)”，并逐步探索建立了一套以“倫敦韌性峰會(huì)”為中心，包括倫敦地區(qū)韌性項(xiàng)目委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)顧問(wèn)小組，韌性工作組、消防和應(yīng)急規(guī)劃局，地方韌性論壇和市區(qū)韌性論壇等7個(gè)不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的城市風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系，提高城市風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急管理能力。與此同時(shí)，從城市韌性建設(shè)的整體性、綜合性和系統(tǒng)性要求出發(fā)，注重創(chuàng)建跨地域、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的協(xié)同建設(shè)機(jī)制，克服“煙囪”效應(yīng)，整合資源，形成合力，確保韌性城市建設(shè)項(xiàng)目的有效實(shí)施。
二、規(guī)劃引領(lǐng)：為韌性城市建設(shè)提供有力的法律保障。
作為公共政策，韌性城市規(guī)劃對(duì)于城市提升防災(zāi)減災(zāi)和氣候變化適應(yīng)能力有著不可小覷的重要價(jià)值。在規(guī)劃編制中充分體現(xiàn)韌性城市理念，將氣候變化的潛在影響積極融入城市規(guī)劃編制與實(shí)踐中，甚至編制出臺(tái)專門(mén)應(yīng)對(duì)氣候變化的韌性城市發(fā)展計(jì)劃或規(guī)劃，以此統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)韌性城市發(fā)展，是近年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)韌性城市建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)之一。
紐約、倫敦、芝加哥、鹿特丹、東京等國(guó)際大都市不約而同地在空間規(guī)劃中增加韌性城市規(guī)劃細(xì)則，韌性城市已然成為這些國(guó)家大都市發(fā)展規(guī)劃中的重要內(nèi)容。比如，紐約早在2007年《更蔥綠、更美好的紐約》規(guī)劃中就提出韌性城市建設(shè)和氣候適應(yīng)項(xiàng)目。2013年制定了應(yīng)對(duì)氣候變化的韌性城市計(jì)劃，提出了一個(gè)10年的韌性城市建設(shè)項(xiàng)目清單。2015年，紐約發(fā)布了更新、更全面的氣候韌性建設(shè)計(jì)劃《“一個(gè)紐約”規(guī)劃：建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)而公正的紐約》，為繼續(xù)實(shí)施應(yīng)對(duì)氣候變化路線服務(wù)。倫敦出臺(tái)了《倫敦規(guī)劃》《倫敦韌性戰(zhàn)略》《管理風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)韌性》政策報(bào)告等，重點(diǎn)提升抗洪水、干旱等風(fēng)險(xiǎn)的能力。東京則依據(jù)日本《國(guó)土強(qiáng)韌化基本法》的要求，制定出臺(tái)了《東京都國(guó)土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃》《創(chuàng)造未來(lái)——東京都長(zhǎng)期戰(zhàn)略報(bào)告》《東京都長(zhǎng)期展望規(guī)劃》等文件，全方位推進(jìn)實(shí)施不確定性風(fēng)險(xiǎn)的提前預(yù)防和災(zāi)后恢復(fù)重建策略。
三、硬軟結(jié)合：制定韌性城市建設(shè)的全方位系統(tǒng)性舉措。
城市韌性既體現(xiàn)在城市設(shè)施具有超強(qiáng)抵抗力的“硬實(shí)力”，更體現(xiàn)在社會(huì)民眾能夠自救互救、社區(qū)韌性、社會(huì)組織健全有效等方面的“軟實(shí)力”，是一個(gè)綜合安全防范體系。從具體措施上來(lái)看，軟硬兼施、剛?cè)岵⑴e，全方位構(gòu)筑核心基礎(chǔ)設(shè)施韌性（防洪堤壩、垃圾回收、清潔水提供、廢水處理和街道維護(hù)）、個(gè)人韌性（提高防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和自救互救能力）、社區(qū)韌性（協(xié)作互聯(lián)）、社會(huì)韌性（社會(huì)規(guī)范、社會(huì)資本、互惠信任等）、制度韌性體系，是發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)韌性城市建設(shè)的主要做法和戰(zhàn)略選擇。
一方面，注重城市“硬韌性”建設(shè)。如美國(guó)紐約在韌性建設(shè)中，針對(duì)老化的基礎(chǔ)設(shè)施體系，特別強(qiáng)調(diào)老舊基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施、老建筑等的韌性改造和升級(jí)，增強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害、洪水威脅等風(fēng)險(xiǎn)的安全防范能力，尤其是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施給予巨資投入。另一方面，高度重視以人為本和社區(qū)韌性為主要目的的“軟韌性”建設(shè)。如日本東京在2016年編制的規(guī)劃中，將構(gòu)建“自助、共助、公助”為一體的防災(zāi)社會(huì)體系作為一個(gè)重要的規(guī)劃內(nèi)容。
四、分布式布局：注重城市設(shè)施的分布式布局設(shè)置。
韌性城市必須與各種各樣分布式基礎(chǔ)設(shè)施、分布式生命線、分布式服務(wù)系統(tǒng)結(jié)合在一起。
比如，東京的韌性城市規(guī)劃就把整個(gè)東京劃分為30多個(gè)片區(qū)，每一個(gè)片區(qū)都逐步改造成為擁有獨(dú)立的能源供應(yīng)、獨(dú)立的供水、獨(dú)立的水處理系統(tǒng)、獨(dú)立的水循環(huán)利用和獨(dú)立的通信保障、醫(yī)療保障的區(qū)域。超大規(guī)模的城市進(jìn)行分組團(tuán)改造實(shí)際上是必然趨勢(shì)，這種多組團(tuán)分布式的體系，其韌性要明顯強(qiáng)于原來(lái)單一的基礎(chǔ)設(shè)施。
還有一個(gè)例子就是日本的神戶。神戶曾遭受超級(jí)大地震，重建后的神戶就是一個(gè)分布式布局的典范韌性城市，其顯著特點(diǎn)是神戶整個(gè)城市被分為五個(gè)組團(tuán)，每個(gè)組團(tuán)都有一套獨(dú)立的供水、污水處理系統(tǒng)和能源供應(yīng)設(shè)施，并且都有足夠的冗余。如果再次遇到極端災(zāi)害，某個(gè)組團(tuán)失效后的功能可以被其他組團(tuán)承擔(dān)，不至于城市功能的全城中斷或整體癱瘓，從而有效提高了城市的韌性。
五、技術(shù)支撐：構(gòu)筑針對(duì)城市安全威脅的數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)感知預(yù)警系統(tǒng)。
在大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)快速發(fā)展的數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，韌性城市的建設(shè)離不開(kāi)數(shù)字科技的幫助和支持，尤其是如何利用現(xiàn)代科技手段，在全面收集城市安全運(yùn)行多部門(mén)多領(lǐng)域數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)互通共享的基礎(chǔ)上，第一時(shí)間檢測(cè)并捕獲感知危險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源，為科學(xué)決策、及時(shí)響應(yīng)、快速恢復(fù)提供科技支撐，成為韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展韌性城市建設(shè)的重要依托。
比如，倫敦重點(diǎn)構(gòu)筑公開(kāi)、透明、共享的“倫敦?cái)?shù)據(jù)存儲(chǔ)中心”，這是倫敦開(kāi)放和安全數(shù)據(jù)的中心登記機(jī)構(gòu)，它支持公共機(jī)構(gòu)解決倫敦人面臨的一些最復(fù)雜的城市挑戰(zhàn)，既為應(yīng)對(duì)各種可能性危機(jī)提供決策信息，又通過(guò)模型分析研判城市發(fā)展的未來(lái)趨勢(shì)和結(jié)果，幫助城市提高韌性水平。
又比如，美國(guó)紐約為應(yīng)對(duì)海平面上升挑戰(zhàn)，利用多項(xiàng)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)網(wǎng)站來(lái)評(píng)估和顯示因海平面上升而引起的潮汐泛濫，并開(kāi)發(fā)“洪水災(zāi)害映射器”的智能工具來(lái)查找基礎(chǔ)設(shè)施的位置，然后根據(jù)當(dāng)前站點(diǎn)的基礎(chǔ)洪水高程、設(shè)施的使用壽命和臨界水位來(lái)確定設(shè)計(jì)供水高程。
再比如，英國(guó)倫敦的盎格魯配水網(wǎng)（即英國(guó)自來(lái)水公司）采用了集成式泄漏和壓力管理（ILPM）解決方案，該系統(tǒng)能夠檢測(cè)漏水現(xiàn)象，甚至預(yù)測(cè)漏水位置，使盎格魯配水網(wǎng)可以根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果主動(dòng)作出響應(yīng)，而不必等待服務(wù)中斷以后才獲知潛在問(wèn)題。
六、應(yīng)急體系：為城市災(zāi)后快速恢復(fù)提供有力的制度保障。
城市韌性是集災(zāi)害評(píng)估、災(zāi)難準(zhǔn)備、災(zāi)難適應(yīng)、災(zāi)后恢復(fù)等過(guò)程為一體的全生命周期過(guò)程，災(zāi)難發(fā)生以后的城市功能恢復(fù)力，直接體現(xiàn)著城市韌性能力的強(qiáng)弱。全方位加強(qiáng)城市應(yīng)急管理體系建設(shè)，為可能發(fā)生的各類(lèi)災(zāi)害做好最充分的準(zhǔn)備，等災(zāi)難發(fā)生后，確保城市能夠快速恢復(fù)，是發(fā)達(dá)國(guó)家建設(shè)韌性城市的主要方略。
這一方面，已經(jīng)有很成熟的經(jīng)驗(yàn)。就增強(qiáng)城市災(zāi)后恢復(fù)力建設(shè)而言，突出體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是，注重城市風(fēng)險(xiǎn)脆弱性評(píng)估。精準(zhǔn)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)程度，是制定有效、合理應(yīng)對(duì)方案的前提。如日本東京都防災(zāi)會(huì)議在2012年公布了《首都直下型地震等災(zāi)害引發(fā)的災(zāi)害情況預(yù)測(cè)》，為提高災(zāi)難防范的有效性提供了科學(xué)支撐。二是，注重緊急救援物資的儲(chǔ)存保障。如重建后神戶市提出“三個(gè)三”的儲(chǔ)備計(jì)劃：每個(gè)家庭儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)三天的水、食物和藥品；社區(qū)避災(zāi)中心可以維持整個(gè)社區(qū)居民三天的吃??；在市民最容易達(dá)到的地方有一個(gè)城市級(jí)的避災(zāi)中心，可以提供全體市民生存三天所需的物品。
來(lái)源：上觀新聞 2023-03-04
作者：陶希東，上海社科院社會(huì)學(xué)研究所研究員
