目 次
一、國(guó)企法律規(guī)制的現(xiàn)狀評(píng)判
二、國(guó)企法律規(guī)制的理念轉(zhuǎn)型
三、國(guó)企法律規(guī)制的體系融貫
四、結(jié)語(yǔ)
中國(guó)國(guó)企改革任務(wù)正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。1978年至2013年間，國(guó)企改革的核心任務(wù)是促進(jìn)誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)企盡快與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)融合。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》正式宣告這一任務(wù)總體上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。此后，國(guó)企改革進(jìn)入深化階段?！?/span>1+N”政策體系與三年行動(dòng)方案為這一時(shí)期的探索分別提供了頂層設(shè)計(jì)與具體施工圖。黨的二十大報(bào)告將國(guó)企改革置于“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”這一主題下予以表述，并提出清晰的中國(guó)式國(guó)企改革任務(wù)，即“推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力”。
遺憾的是，我國(guó)目前的法律制度與法學(xué)理論難以充分回應(yīng)新時(shí)代下國(guó)企改革的現(xiàn)實(shí)需求。早期國(guó)企改革的相關(guān)舉措遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)家設(shè)計(jì)的“產(chǎn)權(quán)進(jìn)路”模式，即以提升企業(yè)自主性與效率為主要目標(biāo)。受此影響，法學(xué)界也主要基于私法視角展開(kāi)對(duì)國(guó)企屬性及其法律規(guī)制的研究，即將國(guó)企定性為私法人，認(rèn)為中國(guó)國(guó)企改革就是公司重建的過(guò)程，國(guó)企應(yīng)承擔(dān)起商事公司所肩負(fù)的商業(yè)功能。但是，上述思路面臨著新的挑戰(zhàn)。其一，如何解釋日益凸顯的國(guó)企公益性特征？習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，國(guó)企是“中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的政治基礎(chǔ)與物質(zhì)基礎(chǔ)”，要使其成為“黨和國(guó)家最可信賴(lài)的依靠力量”。這一重要精神如何在法學(xué)層面得到貫徹和落實(shí)亟待進(jìn)一步思考。其二，如何在加強(qiáng)國(guó)企監(jiān)督與保障國(guó)企自主性之間尋求平衡？在改革深化期間，國(guó)資委一直在探索如何加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督，并使其融入國(guó)企的公司治理結(jié)構(gòu)。然而，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要更為融貫的法律規(guī)制體系來(lái)為其提供有效保障。
基于此，筆者于本文中嘗試進(jìn)行以下兩方面的研究：其一，引入公法視角，論證國(guó)企法律規(guī)制理念從“營(yíng)利本位”邁向“公益本位”的必要性與可能性；其二，引入公法私法融合的視角，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)國(guó)企法律規(guī)制體系中的融貫性這一議題展開(kāi)方法論與具體制度設(shè)計(jì)上的探索。
一、國(guó)企法律規(guī)制的現(xiàn)狀評(píng)判
我國(guó)現(xiàn)有國(guó)企法律規(guī)制可從理念與體系兩個(gè)層面予以觀察。在改革主題發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的背景下，無(wú)論是“營(yíng)利本位”的既有理念，還是“雙軌制”的運(yùn)作體系，均存在著顯著局限性。
?。ㄒ唬├砟钤u(píng)判
1.何謂“營(yíng)利本位”
與促進(jìn)國(guó)企與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的融合這一主題相適應(yīng)，1978年至2013年之間的改革舉措致力于將國(guó)企塑造為現(xiàn)代商事公司。從行政組織法的角度來(lái)看，上述目標(biāo)也可被視為實(shí)現(xiàn)國(guó)企從行政組織向公司法人的轉(zhuǎn)型。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)企作為不享有任何自主權(quán)的“行政機(jī)構(gòu)附屬物”、“國(guó)家的算盤(pán)珠”，實(shí)質(zhì)是完成上級(jí)機(jī)關(guān)下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)的一級(jí)行政組織工具。不只如此，國(guó)企甚至承擔(dān)著職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等基層政府職能。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過(guò)程中，由于公司制與股份制的不斷推進(jìn)，國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)日趨完善，至少在組織形式上已徹底轉(zhuǎn)變?yōu)楣痉ㄈ恕?/span>
正是基于公司法人這一外觀，國(guó)企通常被定性為私法人，相應(yīng)的研究也主要從私法視角展開(kāi)。這導(dǎo)致國(guó)企的商業(yè)目標(biāo)日益凸顯。甚至有論者認(rèn)為，當(dāng)代國(guó)企的商業(yè)目標(biāo)早已超過(guò)其公共目標(biāo)，追求營(yíng)利、確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，成為國(guó)企的主導(dǎo)性工作。根據(jù)《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》（國(guó)資委令第22號(hào)），企業(yè)的利潤(rùn)總額、國(guó)有資本保值增值率以及主營(yíng)業(yè)務(wù)收入增長(zhǎng)率成為考核中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的主要指標(biāo)。國(guó)資委前主任李榮融曾感嘆為何國(guó)企搞不好要挨罵，搞好了也要挨罵。這里所謂的“搞好了”其實(shí)就是指國(guó)企資產(chǎn)總額的上漲與盈利的增加。企業(yè)攫取利潤(rùn)的能力儼然成為評(píng)價(jià)國(guó)企改革成敗的關(guān)鍵，甚至是唯一標(biāo)準(zhǔn)，此即“營(yíng)利本位”理念。
盡管《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）區(qū)分了公益類(lèi)國(guó)企與商業(yè)類(lèi)國(guó)企，但這并不意味著否認(rèn)“營(yíng)利本位”，甚至在某種程度上印證了“營(yíng)利本位”。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)有政策，公益類(lèi)國(guó)企其實(shí)就是指公用事業(yè)范疇內(nèi)的國(guó)企。所以，此處的“公益”并非源自國(guó)企本身特征，而是源自“公用事業(yè)”的行業(yè)本質(zhì)。已有論者對(duì)此批評(píng)道：“若將國(guó)企完全退回到‘公用事業(yè)’階段，則是國(guó)企改革的倒退。”反觀商業(yè)類(lèi)國(guó)企，現(xiàn)有政策將關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的國(guó)企也歸屬于商業(yè)類(lèi)國(guó)企。這種劃分不僅令人費(fèi)解，而且恰恰體現(xiàn)出政策制定者對(duì)于國(guó)企商事性功能的重視與執(zhí)著。
2.過(guò)時(shí)的“營(yíng)利本位”
盡管對(duì)商事目標(biāo)與營(yíng)利能力的追求確實(shí)有助于提高國(guó)企的效率與競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)國(guó)企與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的融合。然而，隨著改革主題的轉(zhuǎn)變，對(duì)“營(yíng)利本位”理念的過(guò)度尊崇會(huì)導(dǎo)致以下兩個(gè)問(wèn)題。
其一，“營(yíng)利本位”理念下國(guó)企概念界定較為混亂。對(duì)“營(yíng)利本位”的尊崇使得國(guó)企與私企本質(zhì)上似乎沒(méi)有什么不同，二者均以商事功能為己任，唯一的不同僅在于國(guó)家是否持股以及持股比例多少。這意味著形式意義上的“國(guó)家持股”成為界定國(guó)企的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。然而，隨著國(guó)企混合制改革的推進(jìn)，上市國(guó)企數(shù)量迅猛增加，社會(huì)資本大量涌入國(guó)企，企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)日益分散與多元化，“國(guó)家持股”標(biāo)準(zhǔn)正遭受強(qiáng)烈質(zhì)疑——上市后動(dòng)輒擁有幾十萬(wàn)社會(huì)公眾股東的國(guó)企還能稱(chēng)之為“國(guó)企”嗎？除此之外，不一致的法律規(guī)定也加劇了概念界定的困惑。例如，《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》）第5條規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司。2022年公布的《中華人民共和國(guó)公司法（修訂草案）二次審議稿》第168條則規(guī)定，“國(guó)家出資公司”包含國(guó)有獨(dú)資公司與國(guó)有資本控股公司?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》第93條以及該法“妨害對(duì)公司、企業(yè)的管理秩序罪”章節(jié)中的“國(guó)有公司”之理解也經(jīng)歷了由“國(guó)有獨(dú)資公司”向“國(guó)家出資企業(yè)”之變遷。無(wú)怪乎有論者感嘆，在中國(guó)，國(guó)企概念在法律規(guī)范層面被廣泛使用，何謂國(guó)企卻從未被認(rèn)真對(duì)待。
其二，國(guó)企公益性遭遇被營(yíng)利性吞噬的危機(jī)。在新時(shí)代背景下，依舊堅(jiān)持“營(yíng)利本位”的思想，可能會(huì)誤導(dǎo)國(guó)企改革的觀念與舉措。就觀念而言，有人主張國(guó)企的效率遠(yuǎn)低于民企，推行私有化是國(guó)企改革的唯一出路。但是，《中華人民共和國(guó)憲法》第7條明確規(guī)定，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。所以，國(guó)企私有化論調(diào)有違憲之虞。就舉措而言，改革中存在著國(guó)有資本盲目涌入暴利行業(yè)的現(xiàn)象。黨的十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》早已確定了國(guó)企經(jīng)濟(jì)布局的基本戰(zhàn)略，即“要同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)和所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整完善結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持有進(jìn)有退，有所為有所不為”。但是，在“營(yíng)利本位”理念驅(qū)使下，部分國(guó)企以逐利為己任，偏離了我國(guó)的政策精神。例如，2017年改制后的全國(guó)18家鐵路局在完成集團(tuán)有限公司更名后，立即變更經(jīng)營(yíng)范圍，新增房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)。
面對(duì)營(yíng)利性的進(jìn)逼，學(xué)界也開(kāi)始關(guān)注國(guó)企的公益性特征?，F(xiàn)有觀點(diǎn)大致可區(qū)分為以下三類(lèi)。其一，營(yíng)利性?xún)?yōu)于公益性。公益性?xún)H為國(guó)企特殊性之體現(xiàn)，它要么源自國(guó)企同時(shí)作為“經(jīng)濟(jì)人”與“準(zhǔn)政治人”的復(fù)合身份，要么源自國(guó)企所應(yīng)當(dāng)履行的社會(huì)責(zé)任。其二，營(yíng)利性與公益性地位相當(dāng)。國(guó)企同時(shí)具有公法人與私法人特征，因此很難將其單獨(dú)列入一方，而是應(yīng)將國(guó)企視為一種政府規(guī)制與意思自治之間的“特殊法人”。其三，公益性?xún)?yōu)于營(yíng)利性。國(guó)企應(yīng)當(dāng)定位成公共企業(yè)，即以公共財(cái)產(chǎn)設(shè)立或旨在實(shí)現(xiàn)公共目的、具有公共功能的企業(yè)形式。
盡管?chē)?guó)企公益性的地位在不斷上升，但現(xiàn)有學(xué)理始終未能回答公益性的來(lái)源這一基礎(chǔ)性問(wèn)題。就上述第一類(lèi)觀點(diǎn)而言，在其所給出的關(guān)于公益性來(lái)源的兩種解釋中，第一種解釋無(wú)法應(yīng)對(duì)進(jìn)一步的追問(wèn)，即國(guó)企的“準(zhǔn)政治人”身份又是從何而來(lái)的；第二種解釋則倒果為因，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是國(guó)企公益性之結(jié)果，而非導(dǎo)致公益性的原因。就上述第二類(lèi)觀點(diǎn)而言，在公法人私法人二元分立格局尚未形成的我國(guó)，構(gòu)建一套突破公法人私法人區(qū)分的“特殊法人”，不僅不具有可操作性，而且與現(xiàn)行法律制度相悖。因?yàn)橐勒铡吨腥A人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《民法典》）第76條，作為公司法人的國(guó)企應(yīng)當(dāng)屬于營(yíng)利法人即私法人范疇。就上述第三類(lèi)觀點(diǎn)而言，其妥當(dāng)之處在于，公益性終于不再作為國(guó)企的特殊性而存在，而是優(yōu)于營(yíng)利性，成為國(guó)企的本質(zhì)特征，但它仍然未能回答“國(guó)企公益性從何而來(lái)”這一基礎(chǔ)性問(wèn)題。
?。ǘw系評(píng)判
1.何謂“雙軌制”
在我國(guó)，國(guó)企法律規(guī)制體系是“雙軌制”，即國(guó)企同時(shí)受到公法規(guī)制和私法規(guī)制。“雙軌制”體系的整體情況較為復(fù)雜，需要從以下三個(gè)維度進(jìn)行觀察。
其一，就“政府—國(guó)企”維度而言，國(guó)企既受到《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《公司法》）及其配套規(guī)定的規(guī)制，又受到另外一套法律制度的規(guī)制，這套法律制度以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》為龍頭，以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》為基礎(chǔ)，以國(guó)務(wù)院國(guó)資委制定公布的21個(gè)行政規(guī)章和115個(gè)規(guī)范性文件為主要內(nèi)容，包括各省市國(guó)資委起草制定的1800多件地方規(guī)章和規(guī)范性文件。
其二，就“市場(chǎng)—國(guó)企”維度而言，國(guó)企既須受以《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》與《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《反壟斷法》）為中心的競(jìng)爭(zhēng)法律體系規(guī)制，又須受產(chǎn)業(yè)政策法律體系的規(guī)制。前者旨在通過(guò)遏制壟斷與限制競(jìng)爭(zhēng)來(lái)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，屬于“市場(chǎng)之手”。后者則是國(guó)家運(yùn)用“政府之手”干預(yù)經(jīng)濟(jì)的典型表現(xiàn)。
其三，就“消費(fèi)者—國(guó)企”維度而言，國(guó)企與消費(fèi)者之間所簽訂的合同原則上應(yīng)遵循《民法典》中的一般性規(guī)定。但是在公共企業(yè)領(lǐng)域，還存在諸多例外規(guī)定。例如，《民法典》第648條與第656條規(guī)定了供電、供水、供熱、供氣合同的強(qiáng)制締約義務(wù)；《電信條例》第17條第2款也規(guī)定，主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者不得拒絕其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和專(zhuān)用網(wǎng)運(yùn)營(yíng)單位提出的互聯(lián)互通要求。
2.不融貫的“雙軌制”
現(xiàn)有的“雙軌制”體系面臨融貫性難題。所謂融貫性，包含兩層含義：從消極方面來(lái)看，體系應(yīng)當(dāng)前后邏輯統(tǒng)一，不存在矛盾；從積極方面來(lái)看，體系的內(nèi)部要素能夠互相支持與證成。融貫性并非法律體系存在的前提，但一個(gè)融貫的體系更有利于法安定性的實(shí)現(xiàn)，即使得個(gè)人能夠清晰預(yù)見(jiàn)到其行動(dòng)的確定性后果，因而法律體系越融貫，就可以認(rèn)為它越好。
遺憾的是，“雙軌制”不滿足融貫性的要求。其一，在“政府—國(guó)企”維度下，公司自治與國(guó)家干預(yù)經(jīng)常發(fā)生沖突。如《公司法》旨在保障公司自治，強(qiáng)調(diào)政府不得干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。但《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第53條與第34條卻分別規(guī)定了國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓與重要國(guó)企重大事項(xiàng)的審批制。中央與地方也發(fā)布了大量與國(guó)企相關(guān)的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章或規(guī)范性文件，在《公司法》之外生成一套適用于國(guó)企，卻與公司自治原則存在明顯差異的規(guī)則體系。其二，在“市場(chǎng)—國(guó)企”維度下，競(jìng)爭(zhēng)自由與產(chǎn)業(yè)規(guī)制經(jīng)常發(fā)生沖突。競(jìng)爭(zhēng)法強(qiáng)調(diào)國(guó)企與其他市場(chǎng)主體在競(jìng)爭(zhēng)中享有平等地位。產(chǎn)業(yè)法則以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為第一要?jiǎng)?wù)。為充分體現(xiàn)規(guī)模效益，產(chǎn)業(yè)法有時(shí)不惜促進(jìn)壟斷之形成。以石油市場(chǎng)為例，商務(wù)部發(fā)布的《成品油市場(chǎng)管理辦法》規(guī)定了成品油經(jīng)營(yíng)許可制，提高了民營(yíng)石油企業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻，不少民營(yíng)企業(yè)不得不退出石油市場(chǎng)。這顯然與競(jìng)爭(zhēng)自由原則相悖。其三，在“消費(fèi)者—國(guó)企”維度下，相關(guān)矛盾則存在于合同自由與強(qiáng)制性規(guī)定之間。盡管特殊法優(yōu)先于一般法的原則可以解決法律適用問(wèn)題，但就規(guī)制體系的整體融貫性而言，如何使這兩套規(guī)則在更高維度上能夠?qū)崿F(xiàn)自洽，仍需進(jìn)一步探討。
在“營(yíng)利本位”理念的導(dǎo)向下，對(duì)于“雙軌制”的不融貫難題，我國(guó)學(xué)界尚未提出有效解決方案。就目前的兩種主要觀點(diǎn)而言，第一種觀點(diǎn)偏重于私法，認(rèn)為深化國(guó)企改革的實(shí)質(zhì)就是在《公司法》的軌道上建立健全現(xiàn)代公司制度，應(yīng)把所有國(guó)企納入《公司法》的私法調(diào)整軌道，該觀點(diǎn)否定公法手段，認(rèn)為其是行政干預(yù)權(quán)的回歸，本質(zhì)上“沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的管理思維”；第二種觀點(diǎn)偏重于公法，認(rèn)為國(guó)企治理具有明顯行政權(quán)力因素是世界普遍現(xiàn)象，只不過(guò)中國(guó)的行政治理手段主要目標(biāo)是提高國(guó)企的經(jīng)營(yíng)效率，未來(lái)應(yīng)以公益性為導(dǎo)向進(jìn)行優(yōu)化。
然而，上述兩種觀點(diǎn)均存在明顯不足。第一種觀點(diǎn)無(wú)視現(xiàn)行公法規(guī)定與相關(guān)政策背后的出臺(tái)背景與現(xiàn)實(shí)功能，一味排斥公法手段，過(guò)度尊崇私法手段。這既不符合改革實(shí)踐，也不符合現(xiàn)有法律規(guī)定及相關(guān)政策。第二種觀點(diǎn)將公法手段稱(chēng)為“行政化治理”，這很容易令人聯(lián)想到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的過(guò)度行政干預(yù)。同時(shí)它缺乏對(duì)國(guó)企公益性進(jìn)一步的理論闡釋。歸根結(jié)底，現(xiàn)有方案共同的問(wèn)題在于：它們均各自偏重于公法私法體系之一端，卻未能有效協(xié)調(diào)兩個(gè)子體系之間的矛盾，而這正是“雙軌制”不融貫的根本原因。
二、國(guó)企法律規(guī)制的理念轉(zhuǎn)型
因應(yīng)國(guó)企公益性不斷凸顯的現(xiàn)實(shí)要求，“營(yíng)利本位”理念應(yīng)當(dāng)向“公益本位”理念轉(zhuǎn)型。為此，學(xué)理需要從法律層面重新闡釋國(guó)企公益性，即具體探討國(guó)企公益性的概念界定、正當(dāng)性來(lái)源以及實(shí)現(xiàn)方式等基礎(chǔ)性議題。
（一）國(guó)企公益性如何界定
筆者于本部分中將嘗試對(duì)國(guó)企公益性進(jìn)行概念界定。這一概念具有很強(qiáng)的彈性，其內(nèi)涵需要結(jié)合當(dāng)下情勢(shì)進(jìn)行具體闡釋。同時(shí)，“公益本位”并不意味著否定國(guó)企的營(yíng)利性。公益性與營(yíng)利性之間的關(guān)系還需要進(jìn)一步厘清。
1.國(guó)企公益性的內(nèi)涵闡釋
公益性，是指公共利益、公共福祉，即不特定多數(shù)社會(huì)成員的利益。這一概念屬于不確定性法律概念。國(guó)企公益性的內(nèi)涵會(huì)隨時(shí)空背景變遷而有所不同，具有很強(qiáng)的彈性。就時(shí)間維度而言，由于國(guó)企改革伴隨著劇烈的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型與社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，不同時(shí)期的國(guó)企公益性?xún)?nèi)涵也有所不同。比如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)企肩負(fù)著職工“從生到死所涉及的社會(huì)職能”，包括醫(yī)療、教育、喪葬等等。隨著20世紀(jì)末國(guó)企社會(huì)職能分離改革的推進(jìn)，上述職能已轉(zhuǎn)移至政府或其他機(jī)構(gòu)，不再由國(guó)企承擔(dān)。就空間維度而言，由于所處發(fā)展階段與政治經(jīng)濟(jì)體制不同，各國(guó)的法律政策中對(duì)于公益性?xún)?nèi)涵的界定也存在差異。我國(guó)現(xiàn)有政策中涉及公益性國(guó)企的內(nèi)容，將公益性理解為提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。在德國(guó)，促進(jìn)就業(yè)、廢水處理、能源供給，甚至加強(qiáng)市鎮(zhèn)內(nèi)部的區(qū)域合作等內(nèi)容均被視為國(guó)企公益性之體現(xiàn)。德國(guó)聯(lián)邦普通法院甚至將市鎮(zhèn)發(fā)行的用以進(jìn)行政策宣傳的時(shí)事快報(bào)也納入公益性范疇。
正是由于在不同時(shí)空下公益性的內(nèi)涵具有很大變動(dòng)性，公益性概念在適用過(guò)程中也具有明顯的闡釋性特征，即需要將公益性與具體案件事實(shí)緊密相連，在個(gè)案中對(duì)公益性的內(nèi)涵予以明確而詳細(xì)的闡述。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化這一新時(shí)代主題下，我國(guó)國(guó)企公益性可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行闡釋。其一，國(guó)企最直接的公益性體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)功能。它具體表現(xiàn)為：（1）國(guó)有資本通常集中于關(guān)鍵行業(yè)與重點(diǎn)領(lǐng)域，這有助于增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和影響力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用；（2）國(guó)企承擔(dān)私企做不了或不愿做的事項(xiàng)，如提供公共產(chǎn)品與服務(wù)；（3）國(guó)企部分利潤(rùn)上繳國(guó)家，被納入公共財(cái)政，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障。其二，國(guó)企還承擔(dān)著重要的社會(huì)功能。這主要表現(xiàn)為國(guó)企承擔(dān)著比私企更為嚴(yán)格的社會(huì)責(zé)任。特殊情形下國(guó)企要承擔(dān)“救場(chǎng)”功能。例如，2008年昭通發(fā)生雪災(zāi)時(shí)，云南電網(wǎng)公司800余名員工爬冰臥雪抓緊搶修保證了電力通暢。其三，在我國(guó)，國(guó)企從來(lái)不只是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而是還具有重要的政治功能。國(guó)有資本與國(guó)企的發(fā)展壯大有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)私人資本的適當(dāng)節(jié)制，防止私人控制國(guó)計(jì)民生進(jìn)而改變國(guó)體之社會(huì)主義性質(zhì)。就此意義而言，搞好國(guó)企的改革和發(fā)展，正如《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》所指出的，是“實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安和保持社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)”。
2.公益性與營(yíng)利性的關(guān)系
堅(jiān)持“公益本位”絕不是否認(rèn)國(guó)企的營(yíng)利性，而是要明確公益性與營(yíng)利性的“目標(biāo)—手段”關(guān)系。實(shí)現(xiàn)公共利益是國(guó)企的核心目標(biāo)，營(yíng)利活動(dòng)則是實(shí)現(xiàn)公益性的手段。較強(qiáng)的營(yíng)利能力有利于國(guó)企的發(fā)展，促使其更好地實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo)。就此意義而言，國(guó)企公益性與慈善活動(dòng)意義上的公益不同。后者并非以營(yíng)利活動(dòng)為主要手段，而是借助于捐贈(zèng)、低價(jià)出售受捐物品等。總而言之，國(guó)企可以兼具公益性與營(yíng)利性，二者并不矛盾。
上述觀點(diǎn)與現(xiàn)有政策中的國(guó)企分類(lèi)監(jiān)管思路并不矛盾。區(qū)分公益類(lèi)國(guó)企與商業(yè)類(lèi)國(guó)企，旨在科學(xué)管理，對(duì)不同類(lèi)型的國(guó)企實(shí)施不同的監(jiān)管思路，而并非意味著將國(guó)企公益性與營(yíng)利性截然分開(kāi)。正如有論者所言，“所有國(guó)企，無(wú)論是商業(yè)類(lèi)還是公益類(lèi)國(guó)企，均屬公共企業(yè)”。一方面，所謂公益類(lèi)國(guó)企也具有營(yíng)利性。公益類(lèi)國(guó)企同樣需要從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，參加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)（具有合法壟斷地位的國(guó)企除外），賺取利潤(rùn)。另一方面，商業(yè)類(lèi)國(guó)企也具有公益性目標(biāo)。依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕54號(hào)），商業(yè)類(lèi)國(guó)企區(qū)分為“主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域”（暫稱(chēng)為“商業(yè)I類(lèi)”）與“主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)”（暫稱(chēng)為“商業(yè)II類(lèi)”）兩種情形?！吧虡I(yè)II類(lèi)”國(guó)企主要涉及重要通信基礎(chǔ)設(shè)施、重要礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、石油天然氣管網(wǎng)、國(guó)防軍工等行業(yè)與領(lǐng)域，均具有顯著的公益性目標(biāo)。
與“商業(yè)II類(lèi)”國(guó)企相比，“商業(yè)I類(lèi)”國(guó)企的公益性并非一目了然，而是通過(guò)間接方式予以實(shí)現(xiàn)，即國(guó)企利潤(rùn)上繳財(cái)政用于公益性目的。類(lèi)似的例子是稅收行為。征稅是對(duì)納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，稅款作為財(cái)政收入的一部分為國(guó)家實(shí)現(xiàn)公共福祉提供資金支持，從而賦予稅收行為正當(dāng)性。只要國(guó)企向國(guó)家上繳利潤(rùn)，并使每位公民有受惠可能性，那么其就具有公益性。就此點(diǎn)而言，我國(guó)國(guó)有資本預(yù)算制度需要完善。在預(yù)算收入上，隨著國(guó)企營(yíng)利能力與競(jìng)爭(zhēng)力的不斷提升，國(guó)企利潤(rùn)上繳比例也應(yīng)適當(dāng)提高。在預(yù)算支出上，國(guó)企上繳利潤(rùn)應(yīng)更多地用于社會(huì)保障等民生需求與國(guó)家安全領(lǐng)域，盡量減少利潤(rùn)通過(guò)“體內(nèi)循環(huán)”又回到國(guó)企自身的情形。因?yàn)楹笠环N情形會(huì)削弱國(guó)企的公益性，即削弱其正當(dāng)性基礎(chǔ)。
（二）國(guó)企公益性從何而來(lái)
公益性目標(biāo)對(duì)于國(guó)企而言如此重要，然而我國(guó)學(xué)界始終未對(duì)國(guó)企公益性來(lái)源給出具有說(shuō)服力的解釋。這主要是因?yàn)槠浔澈蟮幕A(chǔ)性認(rèn)知：國(guó)企屬于“私人”。這一觀念與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的國(guó)企改革主題相契合，是將國(guó)企塑造為現(xiàn)代商事公司的理論基礎(chǔ)。但這一觀念也使得學(xué)界對(duì)國(guó)企“國(guó)家性”面向挖掘不足?！皣?guó)家性”才是國(guó)企公益性的真正來(lái)源。國(guó)企并非“私人”，而是一種國(guó)家活動(dòng)的組織形式。之所以要證明國(guó)企的國(guó)家性本質(zhì)，并不是要賦予國(guó)企以特殊地位或權(quán)力，而是要說(shuō)明，國(guó)企和國(guó)家一樣需要受到更嚴(yán)格的來(lái)自公共利益的約束。這便是國(guó)企公益性的真正來(lái)源。國(guó)家是為了公益而存在的。誠(chéng)如法國(guó)公法學(xué)者讓·里韋羅（Jean Rivero）所言，國(guó)家追求的目標(biāo)就是公共利益。這種公益性并不會(huì)因?yàn)樗椒ńM織形式的選擇與適用而喪失。
要證明國(guó)企的本質(zhì)是一種國(guó)家活動(dòng)的組織形式，需要解決的第一個(gè)難題是如何理解國(guó)企的私法人屬性。傳統(tǒng)基本權(quán)教義學(xué)理論將國(guó)家與私人進(jìn)行了分割，私人作為基本權(quán)的權(quán)利主體受到基本權(quán)保護(hù)，而國(guó)家只能作為義務(wù)主體，負(fù)有不得干預(yù)私人基本權(quán)的義務(wù)。外觀上的私法組織形式為國(guó)企是否能夠劃歸為“義務(wù)主體”制造了困難。為此，“穿透理論”（Durchgriffstheorie）被廣泛接受與適用。該理論認(rèn)為，在判斷法人本質(zhì)屬性時(shí)，應(yīng)當(dāng)將目光“穿透”至法人背后，考察其背后站立的究竟是國(guó)家還是私人。以國(guó)有獨(dú)資公司為例，既然它的背后只有國(guó)家，那么其性質(zhì)也便不言而喻了。德國(guó)公法學(xué)者迪克·艾勒斯（Dirk Ehlers）直接將國(guó)有獨(dú)資公司形容為國(guó)家的“私法衛(wèi)星”。
在國(guó)有資本控股以及持股公司中，社會(huì)資本或私人資本的涌入使得情形更為復(fù)雜，因?yàn)榧幢恪按┩浮敝凉颈澈?，也同時(shí)站立著“國(guó)家”與“私人”，仍然無(wú)法判斷此類(lèi)國(guó)有公司的根本屬性。這是論證國(guó)企的國(guó)家性本質(zhì)所遇到的第二個(gè)難題。在此，需要重新討論國(guó)企的界定標(biāo)準(zhǔn)。受“營(yíng)利本位”理念影響，“國(guó)家持股比例”成為當(dāng)下界定國(guó)企概念的重要標(biāo)準(zhǔn)。但是，“國(guó)家持股比例”的背后所隱含的真正邏輯其實(shí)是國(guó)家對(duì)于企業(yè)的實(shí)際控制力。因?yàn)橹挥性谄髽I(yè)中持有股份且達(dá)到特定比例，國(guó)家才可以利用股東身份通過(guò)公司治理結(jié)構(gòu)對(duì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行實(shí)際控制。據(jù)此，站立于國(guó)有資本控股、持股公司背后的“國(guó)家”是否對(duì)公司真正享有控制力，是判斷該公司是否為國(guó)企的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，此即“國(guó)家控制力”標(biāo)準(zhǔn)。
就上述兩種標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系而言，“國(guó)家持股比例”其實(shí)是判斷“國(guó)家控制力”是否存在的重要形式表征。二者的關(guān)系可從對(duì)于國(guó)企的定義中看出來(lái)。在我國(guó)，史際春教授曾將國(guó)企定義為“國(guó)家或政府可以根據(jù)資本聯(lián)系，對(duì)其實(shí)施控制或控制性影響的企業(yè)”。在歐洲，歐共體1980年頒布的《關(guān)于成員國(guó)與公共企業(yè)之間財(cái)政關(guān)系透明化的指令》第2條規(guī)定，公營(yíng)企業(yè)是指任何公共部門(mén)基于所有權(quán)、財(cái)政參與、章程或其他規(guī)范組織活動(dòng)的規(guī)定對(duì)其直接或間接行使支配性影響的企業(yè)。據(jù)此，國(guó)企概念界定可分為以下幾個(gè)層次：其一，國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司通常為國(guó)企，國(guó)有獨(dú)資公司的背后只有國(guó)家，但對(duì)于國(guó)有資本控股公司，國(guó)家則通過(guò)控股形式獲得控制力；其二，國(guó)有參股公司中，國(guó)家對(duì)公司具有控制力的國(guó)有資本參股公司可以被界定為國(guó)企，控制力可以通過(guò)持股比例（例如相對(duì)控股）或者其他方式（如協(xié)議控制）獲得；其三，國(guó)有參股公司中，國(guó)家已不具有控制力，此種公司雖有國(guó)家持股，但與私企無(wú)異。
實(shí)踐中，立法者通常采取直接與間接模式對(duì)國(guó)企作為國(guó)家活動(dòng)的公益性進(jìn)行規(guī)定。直接模式是指，法律直接規(guī)定國(guó)企的公益性。例如，德國(guó)《聯(lián)邦預(yù)算法》第65條第1項(xiàng)規(guī)定，聯(lián)邦政府可以新設(shè)或參與到現(xiàn)有私法組織形式的企業(yè)中來(lái)，但此舉必須對(duì)聯(lián)邦利益影響重大，且聯(lián)邦所追求的公共目標(biāo)無(wú)法通過(guò)其他更好、更具經(jīng)濟(jì)效率的方法達(dá)成。德國(guó)《北萊茵—威斯特法倫州自治章程》第107條第1款規(guī)定，各市鎮(zhèn)可以從事經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)，但其必須以完成公共目標(biāo)為必要。間接模式則是指，雖然法律未直接規(guī)定國(guó)企的公益性，但明確了國(guó)企需要遵循一些適用于國(guó)家而不適用于私人的限制。我國(guó)采取的正是此種模式。比如，《中華人民共和國(guó)憲法》第91條第1款規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，“對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。又如，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第12條第1款規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國(guó)有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專(zhuān)員。
?。ㄈ﹪?guó)企公益性如何實(shí)現(xiàn)
如前所述，國(guó)企的公益性源自其國(guó)家性本質(zhì)。由此進(jìn)一步需要思考的兩個(gè)問(wèn)題是：第一，為什么要選擇私法人（公司法人）的組織形式來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的公益性；第二，與傳統(tǒng)行政組織相比，國(guó)企實(shí)現(xiàn)公益性存在哪些特殊之處。通常來(lái)講，作為抽象概念的國(guó)家無(wú)法自己來(lái)實(shí)現(xiàn)公益性，而是需要建立多樣化且具有“去個(gè)人化”的組織。因此，上述有關(guān)國(guó)企公益性實(shí)現(xiàn)路徑的兩個(gè)問(wèn)題屬于行政組織法討論的對(duì)象。誠(chéng)然，將國(guó)企納入行政組織法范疇討論具有一定困難。它似乎暗示著，國(guó)企與傳統(tǒng)行政組織接受同樣的法律規(guī)制，這不免令人有重回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企不分弊病之擔(dān)心。其實(shí)恰恰相反，將國(guó)企納入行政組織法的研究范疇并不意味著國(guó)企需要公式化地套用適用于科層制組織的原則，反而是要求行政組織法超越其傳統(tǒng)內(nèi)容，深入研究國(guó)企行為模式。
1.組織工具性視角的引入
傳統(tǒng)上人們習(xí)慣以制度性視角來(lái)研究行政組織，即將行政組織視為行政權(quán)力存在與實(shí)施的表現(xiàn)形式。因此，國(guó)家在完成公益性任務(wù)時(shí)所選擇的傳統(tǒng)組織工具通常以公法組織為主，并遵循德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克思·韋伯（Max Weber）所提出的科層制組織原則，即行政機(jī)關(guān)彼此之間層層節(jié)制，立基于上下隸屬關(guān)系之金字塔型垂直分工體制?？茖又凭哂袃蓚€(gè)主要特點(diǎn)：一是層級(jí)性，即行政任務(wù)的分配與執(zhí)行依照層級(jí)，從上至下逐漸細(xì)膩化、分工化、專(zhuān)業(yè)化以及技術(shù)化；二是指令拘束性與下級(jí)服從義務(wù)，即上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)享有全面而廣泛的指揮監(jiān)督權(quán)，可以進(jìn)行全方位控制。上述特點(diǎn)賦予科層制組織上行下效的優(yōu)點(diǎn)，有利于維護(hù)“行政一體性”，從而有效保障行政權(quán)力的實(shí)施。
新近學(xué)理則認(rèn)為，在制度性視角之外，行政組織還應(yīng)當(dāng)從工具性的視角予以研究，即行政組織的存在并非為了實(shí)現(xiàn)自身意志，而是作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家公益性的工具。這一視角的轉(zhuǎn)變大大影響了行政組織形態(tài)的選擇，其主要表現(xiàn)便是“組織最適原則”，即國(guó)家在選擇行政組織法律形式、具體形態(tài)及建構(gòu)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)時(shí)應(yīng)以任務(wù)為導(dǎo)向，力求采取最適當(dāng)?shù)姆桨?，促成行政任?wù)的最佳履行狀態(tài)之實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)行政活動(dòng)中，行政決定與行為的合法性通常最受關(guān)注，但在“組織最適原則”理念的影響下，行政組織作為一種調(diào)控性工具，被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)能夠促使行政決定與行政行為正確性的實(shí)現(xiàn)。具體而言，“正確性”包含合法、完美、可接受以及可行性等指標(biāo)。行政活動(dòng)的多元評(píng)價(jià)體系正在逐漸形成，除了合法性之外，其他衡量因素也開(kāi)始被考慮。例如，“經(jīng)濟(jì)性原則”成為重要因素之一，它要求手段遵循最小原則，盡量以最少的資源投入達(dá)成目標(biāo)，即所謂“效率”；目的遵循最大原則，以固定資源投入創(chuàng)造出最大效益，即所謂“效能”。
2.行政組織私法化的提倡
從上述工具性視角來(lái)看，國(guó)企是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)公益性任務(wù)所選擇的一種私法組織形式工具，即所謂的行政組織私法化。這一選擇的作出，是基于國(guó)家角色的重要變遷。20世紀(jì)80年代，在全球化趨勢(shì)下現(xiàn)代國(guó)家逐漸放棄傳統(tǒng)上“大而全”的給付者角色，開(kāi)始轉(zhuǎn)型為私部門(mén)合作者以及企業(yè)等角色。隨之而來(lái)的則是急速擴(kuò)張的行政任務(wù)與沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府面臨著資金與效能的雙重壓力。此種背景下，僵化低效的科層制組織已不能滿足實(shí)踐需要。反之，私法組織由于受到較少的公法約束，在人事、管理、財(cái)務(wù)上均具有更強(qiáng)的獨(dú)立性與靈活性，因而在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的效率更高，更加符合行政“經(jīng)濟(jì)性原則”的要求。
除了上述優(yōu)勢(shì)之外，行政組織私法化還意味著國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控方式發(fā)生了重要變化。傳統(tǒng)科層制組織下，國(guó)家通常以高權(quán)主體的身份出現(xiàn)，習(xí)慣于以行使行政職權(quán)的方式，如行政處罰、行政許可等來(lái)直接做出決定。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家甚至直接對(duì)交易的價(jià)格、數(shù)量與方式做出“一刀切”的規(guī)定。與此不同，現(xiàn)代意義上的國(guó)企是通過(guò)參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的公益性。國(guó)家以市場(chǎng)參與者的身份出現(xiàn)，不再直接做出行政決定，而是通過(guò)影響決定做出的過(guò)程進(jìn)行調(diào)控，即在遵循“供給—需求”價(jià)值規(guī)律的基礎(chǔ)上通過(guò)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)間接性地影響市場(chǎng)的供需。這也被稱(chēng)為從干涉型調(diào)控到媒介式調(diào)控的轉(zhuǎn)型。因此，國(guó)企被稱(chēng)為“天才的發(fā)明”，它能夠?qū)⒐嫘缘膶?shí)現(xiàn)與企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)很好地結(jié)合。
三、國(guó)企法律規(guī)制的體系融貫
法律規(guī)制理念的革新為實(shí)現(xiàn)規(guī)制體系的融貫性提供了可能。“公益本位”理念下，便于引入公法私法交互支持秩序這一思想，以之作為新的分析框架來(lái)重塑公法私法之間的關(guān)系，使這種關(guān)系從分裂邁向合作，進(jìn)而消除“雙軌制”體系中的不融貫現(xiàn)象。
?。ㄒ唬┬碌姆治隹蚣埽汗ㄋ椒ń换ブС种刃?/span>
國(guó)企的法律適用涉及傳統(tǒng)行政法中的一個(gè)重要議題，即私法形式的國(guó)家（行政）活動(dòng)。私法形式的國(guó)家（行政）活動(dòng)區(qū)分為“以實(shí)現(xiàn)公益性為間接任務(wù)”與“以實(shí)現(xiàn)公益性為直接任務(wù)”兩種情形。根據(jù)任務(wù)實(shí)現(xiàn)的手段不同，后者又可以區(qū)分為“以私法組織形式實(shí)現(xiàn)公益性”（國(guó)企屬于此種情形）與“以私法行為形式實(shí)現(xiàn)公益性”。就法律適用而言，“以實(shí)現(xiàn)公益性為間接任務(wù)”的國(guó)家（行政）活動(dòng)主要是指“國(guó)庫(kù)行政”或“財(cái)產(chǎn)行政”，包括政府購(gòu)買(mǎi)或出售辦公器材、出租辦公用房等等。這些行為直接適用私法，即“只要國(guó)家所從事的活動(dòng)滿足民法的構(gòu)成要件，那么就可以適用民法”。與之相反，包括國(guó)企在內(nèi)的“以實(shí)現(xiàn)公益性為直接任務(wù)”的國(guó)家（行政）活動(dòng)不適宜直接適用私法，這主要是基于“遁入私法”的擔(dān)心，即國(guó)家是否會(huì)因以私法形式活動(dòng)逃脫其以公法形式活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)受到的約束與限制，從而影響公益性任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。
“行政私法”理論正是為了防止出現(xiàn)“遁入私法”的情形而被創(chuàng)設(shè)。依照該學(xué)說(shuō)，行政雖然可以采取私法活動(dòng)形式，但不完全享有意思自治。換言之，私法并非行政活動(dòng)的基礎(chǔ)，而僅是活動(dòng)形式，因此要受到公法的補(bǔ)充和修正。但是，行政私法理論自提出以來(lái)一直飽受質(zhì)疑。除了操作層面上，有研究者批評(píng)行政私法內(nèi)涵不夠清晰，私法究竟應(yīng)當(dāng)受到哪些公法的補(bǔ)充與調(diào)整并不明確之外，更為根本性的是以下兩種批評(píng)。第一，傳統(tǒng)上的行政私法以國(guó)庫(kù)思維下的任務(wù)分類(lèi)或者說(shuō)對(duì)公共目標(biāo)的直接追求程度為基礎(chǔ)，這種觀點(diǎn)并不準(zhǔn)確。即便是所謂“間接實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)”的“國(guó)庫(kù)行為”也并非完全適用私法，其至少要受到憲法約束。第二，“行政私法”仍然基于公法私法相分離的視角，將二者分別理解為強(qiáng)制法與自由法，而并非中立性地將公法與私法作為兩種在功能上各有優(yōu)缺點(diǎn)的法律制度。
20世紀(jì)末興起的新行政法學(xué)主張，應(yīng)打破行政私法中公法是“強(qiáng)制法”，私法是“自由法”的陳舊認(rèn)知，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)公法與私法的合作，使其形成一種“交互支持秩序”（wechselseitige Auffangordnung）。較之傳統(tǒng)學(xué)理，“公法私法交互支持秩序”不再以法律形式角度將公法私法視為兩個(gè)迥異的法律體系，而是從功能主義角度，將公法私法視為完成同一個(gè)整體性任務(wù)的規(guī)制手段。它所關(guān)注的核心問(wèn)題不再是公法私法之間的差異，而是二者應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行支持與補(bǔ)充。這是因?yàn)?，為了?shí)現(xiàn)法律體系的融貫性，就必須思考“在某個(gè)法秩序中無(wú)法滿足的規(guī)制需要，怎樣通過(guò)另一種法秩序的構(gòu)成要件得以實(shí)現(xiàn)并且在此意義上實(shí)現(xiàn)支持”。從廣義上看，公法私法的交互支持作用表現(xiàn)為一種法律體系所承擔(dān)的功能，另一種法律體系需要耗費(fèi)極大成本才能承擔(dān)。從狹義上來(lái)看，這種支持作用也表現(xiàn)為一種法律體系發(fā)生作用的過(guò)程，離不開(kāi)另一種法律體系的情形。
從法律技術(shù)角度而言，新行政法學(xué)所提出的公法私法交互支持秩序可以被理解為一種“任務(wù)—手段”結(jié)構(gòu)。所謂“任務(wù)”，是指在某一具體情形下，公法與私法這兩種法律體系所面對(duì)的共同任務(wù)?，F(xiàn)實(shí)世界中，具體的任務(wù)并不會(huì)自我分裂以適應(yīng)公法與私法的區(qū)分，相反，這些任務(wù)通常表現(xiàn)為統(tǒng)一的政策目標(biāo)。公法與私法則作為不同的法律“手段”，在完成共同任務(wù)的過(guò)程中承擔(dān)著不同的功能。比如，政府與社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership）是一個(gè)整體性的政策任務(wù)，但它在具體實(shí)現(xiàn)時(shí)，既可能使用民事合同等私法手段，也可能使用行政合同、行政許可等公法手段。對(duì)于國(guó)企而言，在保障“公益本位”順利實(shí)現(xiàn)與充分發(fā)揮私法組織形式的優(yōu)勢(shì)這二者之間尋求平衡，成為“雙軌制”體系的共同任務(wù)。又因?yàn)閲?guó)企相關(guān)法律制度涉及的利益主體十分復(fù)雜，所以在不同維度下，這一共同任務(wù)的表現(xiàn)形式有所不同，公法與私法實(shí)現(xiàn)交互支持作用的運(yùn)作邏輯也存在差異。基于此，以下筆者將具體討論在不同維度下，公法私法交互支持秩序如何借由“任務(wù)—手段”這一結(jié)構(gòu)予以實(shí)現(xiàn)，并促進(jìn)“雙軌制”體系之融貫。
?。ǘ皣?guó)家—國(guó)企”維度下的體系融貫
1.規(guī)制任務(wù)
國(guó)家與國(guó)企的關(guān)系應(yīng)當(dāng)避免步入兩個(gè)極端。一個(gè)極端是政企不分。在我國(guó)，隨著國(guó)企公司治理結(jié)構(gòu)的日益完善，政企分開(kāi)觀念逐漸深入人心，此種情形發(fā)生可能性較低。更需要警惕的是另一個(gè)極端，即過(guò)度強(qiáng)調(diào)公司的獨(dú)立性，反對(duì)國(guó)家的任何干預(yù)舉措。在“營(yíng)利本位”理念下，這一情形很容易被認(rèn)為是公司自治的要求而獲得支持甚至鼓吹。但是，資合公司形式從來(lái)就不是為國(guó)企而量身定制的，它很有可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)企與國(guó)家間的關(guān)系疏遠(yuǎn)，從而使得公益性遭受資本逐利性的侵蝕。
為了規(guī)避上述情形，作為國(guó)企的實(shí)際控制者，國(guó)家負(fù)有保障與監(jiān)督國(guó)企公益性得以實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，防止其被營(yíng)利性侵蝕。就國(guó)家（或稱(chēng)政府）與國(guó)企的關(guān)系維度而言，為了保障國(guó)企公益性之實(shí)現(xiàn)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)恰當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)國(guó)企施加影響或?qū)ζ浣?jīng)營(yíng)活動(dòng)予以介入，以避免國(guó)企的公益性任務(wù)被其營(yíng)利性所吞噬，從而保障公益性任務(wù)順利實(shí)現(xiàn)。這一義務(wù)也被稱(chēng)為國(guó)家之于國(guó)企的“影響義務(wù)”（Einwirkungspflicht）。就此點(diǎn)而言，國(guó)家之于國(guó)企既不只是股東意義上的“老板”，也不只是監(jiān)管者意義上的“婆婆”，而是還具有第三種重要身份即“影響義務(wù)”實(shí)施者或稱(chēng)母體組織。在此身份下，國(guó)家需要借由合適的法律手段實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)企的“影響義務(wù)”，并需要平衡好企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)與公益性保障之間的微妙關(guān)系，這正是“國(guó)家—國(guó)企”維度下“雙軌制”體系的主要任務(wù)。由于實(shí)現(xiàn)難度較大，這一任務(wù)也被戲稱(chēng)為“在懸崖邊上的行走”。
2.規(guī)制手段
關(guān)于國(guó)家影響義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，西方國(guó)家與中國(guó)各自的擔(dān)心恰恰相反。西方國(guó)家的擔(dān)心是，私法手段不足以為影響義務(wù)的實(shí)現(xiàn)提供足夠的空間與工具，因而產(chǎn)生“行政公司法”與“特別公司法”等理論，試圖建立一套公法規(guī)范對(duì)公司法進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充而形成的“規(guī)范重疊”模板。中國(guó)所關(guān)注的是如何擺脫私法手段上過(guò)于濃重的行政性。所以，在進(jìn)一步完善公司結(jié)構(gòu)與推進(jìn)市場(chǎng)化改革的趨勢(shì)下，以私法手段實(shí)現(xiàn)“影響義務(wù)”，與公法手段相比，更能凸顯國(guó)企相對(duì)于科層組織而言，更加靈活與高效的優(yōu)勢(shì)。為了防止政企不分的弊病，國(guó)家對(duì)于國(guó)企的“影響義務(wù)”主要通過(guò)“公法手段趨弱”與“私法手段趨強(qiáng)”的方式予以實(shí)現(xiàn)。
公法中最典型的規(guī)制手段是行政審批。行政審批的趨弱表現(xiàn)為兩個(gè)方面。其一，行政審批事項(xiàng)逐漸減少。隨著國(guó)資管理體制的不斷深化，政府職能由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，審批手段在國(guó)資監(jiān)管中的運(yùn)用不斷減少，《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕38號(hào)）刪減了43種國(guó)資監(jiān)管事項(xiàng)。其二，強(qiáng)制性的審批手段也可考慮向更加柔性的協(xié)商行政轉(zhuǎn)變。例如，德國(guó)《聯(lián)邦預(yù)算法》第65條規(guī)定，國(guó)企注冊(cè)資本額、經(jīng)營(yíng)范圍或聯(lián)邦對(duì)企業(yè)的影響力即將發(fā)生變化時(shí)，聯(lián)邦財(cái)政部必須參與協(xié)商。中國(guó)司法實(shí)踐中也存在類(lèi)似案例。在吳生宏等1155人訴武進(jìn)市人民政府案中，武進(jìn)市人民政府便通過(guò)召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議的方式，解決江蘇新光棉織廠改制過(guò)程中吳生宏等職工權(quán)益受到侵害的問(wèn)題。
私法規(guī)制手段主要體現(xiàn)在國(guó)企的人事與章程制定等相關(guān)事項(xiàng)中。與行政審批相比，私法手段更適宜將國(guó)家影響義務(wù)“嵌套”至公司治理結(jié)構(gòu)中予以實(shí)現(xiàn)，因而在實(shí)踐中得到更普遍的適用。就人事權(quán)而言，盡管?chē)?guó)企負(fù)責(zé)人具有“準(zhǔn)官員”性質(zhì)，但負(fù)責(zé)人的任命仍應(yīng)符合公司治理的要求，像2004年電信三巨頭迅速換帥這樣的將國(guó)企負(fù)責(zé)人視為行政官員的做法已不合時(shí)宜。人事安排既要有助于國(guó)家實(shí)現(xiàn)“影響義務(wù)”，又要符合公司治理要求。目前的改革舉措已體現(xiàn)出這一傾向。一方面，監(jiān)事會(huì)改革逐步取消“行政化”的外派監(jiān)事會(huì)，僅保留現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)所要求的內(nèi)部監(jiān)事會(huì)，并規(guī)定監(jiān)事的報(bào)告義務(wù)。另一方面，黨組織與董事會(huì)通過(guò)“雙向進(jìn)入、交叉任職”模式予以融合，以實(shí)現(xiàn)黨組織對(duì)國(guó)企的政治影響力。當(dāng)然，此種模式下董事會(huì)的獨(dú)立性問(wèn)題、黨組織的參與方式與程度問(wèn)題，尚存在進(jìn)一步討論的空間。就章程制定而言，公司章程載明了公司組織和活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，是公司的憲章，也是實(shí)現(xiàn)公司自治的重要手段。國(guó)企可將公益性目標(biāo)嵌入公司章程，使公司的發(fā)展與公益性目標(biāo)息息相關(guān)。目前，充分利用公司章程推進(jìn)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)已成為實(shí)踐中國(guó)資委的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措之一。例如，上海市國(guó)資委為推動(dòng)科技創(chuàng)新中心建設(shè)，便引領(lǐng)部分國(guó)企將創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制載入公司章程。
（三）“市場(chǎng)—國(guó)企”維度下的體系融貫
1.規(guī)制任務(wù)
國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)行為實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)行為。與其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者相比，國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)行為具有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，該行為以公共利益的實(shí)現(xiàn)為主要目標(biāo)；第二，該行為不應(yīng)當(dāng)侵害其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的基本權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)在法律上對(duì)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)行為設(shè)定特殊的界限。以我國(guó)國(guó)企目前情形來(lái)看，這種特殊界限主要與國(guó)企壟斷有關(guān)。為此，需區(qū)分合法壟斷與違法壟斷。不同情形下反壟斷任務(wù)背后的邏輯也有所差異。
合法壟斷是指國(guó)企壟斷特權(quán)的形成以現(xiàn)行法律法規(guī)為依據(jù)，它主要涉及《反壟斷法》第8條第1款規(guī)定中特定行業(yè)與領(lǐng)域的壟斷國(guó)企。合法壟斷實(shí)質(zhì)上是國(guó)家實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的一種法律技術(shù)手段。
《反壟斷法》頒布之時(shí)，有人擔(dān)心反壟斷會(huì)妨礙國(guó)企做大做強(qiáng)，不利于增強(qiáng)國(guó)企的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。為此，立法者希望通過(guò)合法壟斷手段，同時(shí)實(shí)現(xiàn)以下兩個(gè)目標(biāo)：既有利于增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的控制力，促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)做大做強(qiáng)，又有利于預(yù)防和制止具有優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位，損害消費(fèi)者和其他經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。
如今，部分情形下的合法壟斷已經(jīng)與上述目標(biāo)不再匹配，應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)法律規(guī)定予以修正。這主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。其一，繼續(xù)保持壟斷狀態(tài)已經(jīng)不利于國(guó)企做大做強(qiáng)。在社會(huì)主義發(fā)展初級(jí)階段，為了促進(jìn)國(guó)企的發(fā)展壯大，在一定程度上賦予其壟斷特權(quán)是必要的。但是，目前大部分國(guó)企已具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。此種背景下，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提升國(guó)企活力是有利于國(guó)企發(fā)展的途徑?！斗磯艛喾ā返?/span>4條也規(guī)定，要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。與之相比較，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)退居次要地位。其二，部分壟斷國(guó)企的高薪和高福利待遇、浪費(fèi)揮霍現(xiàn)象引發(fā)社會(huì)關(guān)注與不滿，而它們獨(dú)有的政策優(yōu)惠與融資優(yōu)勢(shì)也擠壓了私營(yíng)企業(yè)生存與發(fā)展的空間。這種情形不利于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，也不利于黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的共同富裕目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。
與合法壟斷相反，違法壟斷是指國(guó)企壟斷本身或其依據(jù)違反現(xiàn)行法律規(guī)定。既是違法，那么反壟斷也就不存在疑問(wèn)。但此處需注意的是，國(guó)企的違法壟斷與私企的違法壟斷在形成邏輯上存在本質(zhì)不同。私企壟斷屬于經(jīng)濟(jì)性壟斷，它主要是憑借市場(chǎng)力量與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)而形成。在我國(guó)，國(guó)企壟斷通常屬于行政壟斷，即以行政權(quán)力來(lái)干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并使企業(yè)獲得優(yōu)勢(shì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，政府希望能夠通過(guò)控制國(guó)企來(lái)影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并通過(guò)企業(yè)上繳利潤(rùn)來(lái)增加財(cái)政收入，加之政府與國(guó)企之間天然的“父子情結(jié)”，便使得政府具有保護(hù)甚而推動(dòng)國(guó)企壟斷的傾向性。這種行政壟斷的成因較為復(fù)雜，它既與我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與管理模式密切相關(guān)，也與我國(guó)行政權(quán)力行使缺乏充分制約的現(xiàn)狀有關(guān)。因此，反行政壟斷也需要多種手段的相互配合。
2.規(guī)制手段
國(guó)企的合法壟斷與違法壟斷在形成邏輯上存在著本質(zhì)差異，因此在實(shí)現(xiàn)反壟斷這一任務(wù)過(guò)程中所使用的法律手段，以及彼此之間的交互支持關(guān)系之具體表現(xiàn)，也不盡相同。
就合法壟斷而言，反壟斷任務(wù)的實(shí)現(xiàn)主要依靠公法手段。《反壟斷法》第8條之規(guī)定在很大程度上限制了私法手段之運(yùn)用。例如，司法實(shí)踐中，法院認(rèn)為，《反壟斷法》第8條所規(guī)定的行業(yè)中，由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)占據(jù)控制地位，行業(yè)中沒(méi)有充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)空間，壟斷國(guó)企的經(jīng)營(yíng)行為可豁免于《反壟斷法》的控制。因而對(duì)合法壟斷之破除通常要訴諸公法體系中的產(chǎn)業(yè)規(guī)制法、行政許可法等法律手段。有論者稱(chēng)之為“應(yīng)從進(jìn)一步引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、民營(yíng)化或混合所有制、政府規(guī)制改革等體制性層面入手塑造整體性制度框架”。例如，煙草業(yè)為了引入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)者，自2004年以來(lái)便取消特種煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可制度，在零售層面上放開(kāi)了外國(guó)煙草制品的銷(xiāo)售控制。又如，電信業(yè)在嘗試引入新的虛擬運(yùn)營(yíng)商時(shí)，也同時(shí)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、原壟斷企業(yè)與新進(jìn)企業(yè)之間的不對(duì)稱(chēng)管制以及價(jià)格管制等制度均進(jìn)行完善與革新，重塑產(chǎn)業(yè)規(guī)制的整體框架。
就違法壟斷而言，僅依靠私法手段所取得的規(guī)制效果較為局限，需要相應(yīng)的公法手段予以補(bǔ)充。就私法手段而言，《反壟斷法》第61條為行政壟斷設(shè)定了兩種法律責(zé)任：由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。與經(jīng)濟(jì)性壟斷中的罰款、沒(méi)收違法所得等措施相比，責(zé)令改正與建議權(quán)均缺少制裁性與強(qiáng)制性。這也使得《反壟斷法》頒布之后很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)行政壟斷案件數(shù)量很少。甚至有論者認(rèn)為，行政壟斷只能通過(guò)體制改革解決，而不是競(jìng)爭(zhēng)法和競(jìng)爭(zhēng)政策調(diào)整的對(duì)象。就公法手段而言，公平審查制度“激活”了上述兩種法律責(zé)任。該制度出現(xiàn)于2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件中，并被吸納進(jìn)入2022年修訂的《反壟斷法》第5條。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的核心內(nèi)容是“自我審查”，即《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)）所規(guī)定的政策制定機(jī)關(guān)對(duì)自身制定政策中具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的內(nèi)容進(jìn)行自查自糾。這一制度的建立強(qiáng)化了上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)追究行政壟斷法律責(zé)任的重視程度。同時(shí)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議等跨部門(mén)協(xié)商機(jī)制的建立也為處于橫向關(guān)系的不同行政機(jī)關(guān)提供了支持平臺(tái)，使其在反行政壟斷任務(wù)上得以更好地合作。事實(shí)也證明，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建立之后，被追究法律責(zé)任的行政壟斷案件便開(kāi)始大幅增加。
（四）“消費(fèi)者—國(guó)企”維度下的體系融貫
1.規(guī)制任務(wù)
從與消費(fèi)者關(guān)系角度來(lái)看，國(guó)企可以區(qū)分為兩種：一種國(guó)企對(duì)于消費(fèi)者而言與私企無(wú)異，均為一般性經(jīng)營(yíng)者；另一種國(guó)企則為消費(fèi)者提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，并因此需要受到更加嚴(yán)格的法律約束。前一種情形下，國(guó)企與消費(fèi)者之間通常遵循合同自由原則即可。后一種情形下，國(guó)企所受到的例外性規(guī)定既包括公法，也包括私法。因而，“消費(fèi)者—國(guó)企”維度下所討論的是指后一種情形，也可將這里所涉及的國(guó)企稱(chēng)為公共類(lèi)國(guó)企。
公共類(lèi)國(guó)企是公共企業(yè)的下位概念。所有提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的企業(yè)統(tǒng)稱(chēng)為公共企業(yè)，它既可以是國(guó)企，也可以是私企。因而，與公共類(lèi)國(guó)企相關(guān)法律規(guī)制的任務(wù)是，保障公共類(lèi)國(guó)企以更合理的價(jià)格向消費(fèi)者提供更加高品質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)。為了更準(zhǔn)確地理解這一任務(wù)，需區(qū)分以下觀念。其一，不能混淆公共產(chǎn)品與公用事業(yè)。我國(guó)現(xiàn)行法中的公用事業(yè)主要與“市政”相聯(lián)，包含《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)通知》（建城〔2002〕272號(hào)）所稱(chēng)的供電、供熱、供水、電信、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生、水利等。公共產(chǎn)品與服務(wù)所涉范圍則更加廣泛，它只要滿足以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)即可：一是具有非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)特征，因而會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈；二是屬于政府的社會(huì)服務(wù)職能范疇，需要政府發(fā)揮積極作用予以供給。其二，不能混淆國(guó)企提供產(chǎn)品與服務(wù)的公共屬性與國(guó)企自身的公益性。國(guó)企既可以提供公共產(chǎn)品，也可以提供私人產(chǎn)品。后一種情形下的國(guó)企同樣具有公益性特征。
現(xiàn)有政策中的所謂公益類(lèi)國(guó)企，其范圍窄于公共類(lèi)國(guó)企。公益類(lèi)國(guó)企以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品與服務(wù)為主要任務(wù)，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕54號(hào)），其主要包含供電、供水、供熱、供氣、公共交通、公共設(shè)施等領(lǐng)域。這一范圍接近現(xiàn)行法中的公用事業(yè)。但是，天然氣主干管網(wǎng)、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施又被劃歸商業(yè)類(lèi)國(guó)企。這使得公益類(lèi)國(guó)企的范圍還要窄于公用事業(yè)。就此意義而言，公益類(lèi)國(guó)企其實(shí)是公共類(lèi)國(guó)企的下位概念。
2.規(guī)制手段
對(duì)于公共類(lèi)國(guó)企與消費(fèi)者的關(guān)系而言，最為典型的公法規(guī)制手段是普遍服務(wù)制度。所謂普遍服務(wù)是指，以可承擔(dān)得起的價(jià)格和同等服務(wù)質(zhì)量，按照無(wú)歧視原則，向居住在中國(guó)境內(nèi)的所有公民和組織提供最基本的服務(wù)，其重點(diǎn)受益對(duì)象是農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體與相關(guān)公益機(jī)構(gòu)。普遍服務(wù)是公共類(lèi)國(guó)企產(chǎn)業(yè)規(guī)制中的重要組成部分。由于其涉及財(cái)富再分配與利益格局的重新調(diào)整，背后涉及的各種政治經(jīng)濟(jì)因素也較為復(fù)雜，需要進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。以我國(guó)電信業(yè)為例，普遍服務(wù)制度明確規(guī)定于《電信條例》第43條，但是，總體性的實(shí)施辦法尚未出臺(tái)，目前普遍服務(wù)僅通過(guò)普遍服務(wù)基金、“村村通”電話工程等具體措施予以體現(xiàn)。關(guān)于義務(wù)承擔(dān)主體、相關(guān)補(bǔ)貼措施以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)等問(wèn)題有待進(jìn)一步明確。
私法中的主要規(guī)制手段是強(qiáng)制締約制度。強(qiáng)制締約是“市場(chǎng)中的商品或者服務(wù)提供人，基于社會(huì)保障、維護(hù)市場(chǎng)開(kāi)放和良性競(jìng)爭(zhēng)秩序、保護(hù)消費(fèi)者和人格平等原則而負(fù)擔(dān)必須與交易相對(duì)人訂立合同的義務(wù)”。根據(jù)是否以法律直接規(guī)定為基礎(chǔ)，強(qiáng)制締約分為直接強(qiáng)制締約與間接強(qiáng)制締約。公共類(lèi)國(guó)企強(qiáng)制締約屬于前者，其法律基礎(chǔ)為《民法典》第648條與第651條，以及相關(guān)行業(yè)立法，如《中華人民共和國(guó)電力法》第26條。盡管作為私法工具，強(qiáng)制締約制度仍集中體現(xiàn)出公法與私法的交互支持作用。一方面，從相關(guān)實(shí)體法規(guī)范來(lái)看，其體現(xiàn)出明顯的“私法公法化”特征，即“讓平等主體間的民事規(guī)范，主要地或附帶地承擔(dān)輔助管制政策”，從而減輕國(guó)家的管制負(fù)擔(dān)，提高管制效率。另一方面，從法律效果角度來(lái)看，違反強(qiáng)制締約義務(wù)既可能引發(fā)實(shí)際履行與損害賠償?shù)让袷仑?zé)任，也可能會(huì)觸發(fā)相應(yīng)的行政處罰與強(qiáng)制，如取締營(yíng)業(yè)許可、繳納罰金等。
無(wú)論是公法體系中的普遍服務(wù)還是私法體系中的強(qiáng)制締約制度，它們均對(duì)合同自由原則進(jìn)行限制。這種限制都是為了民眾能夠以更加合理的價(jià)格，獲得具有一定品質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)。
四、結(jié)語(yǔ)
中國(guó)國(guó)企改革實(shí)質(zhì)是一場(chǎng)實(shí)踐倒逼下的“行政組織私法化”探索。這一過(guò)程中，國(guó)家的高權(quán)主體身份與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者逐漸合二為一。所以，中國(guó)國(guó)企不同于一般性商事公司，而是國(guó)家從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種私法組織工具，其本質(zhì)功能在于公益性目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。當(dāng)國(guó)家穿上“私法的袍服”參與市場(chǎng)活動(dòng)時(shí)，公益性的實(shí)現(xiàn)不宜僅借助行政強(qiáng)制性規(guī)定，而是要充分適用公法私法交互支持秩序。在國(guó)企與國(guó)家、市場(chǎng)、消費(fèi)者的不同關(guān)系維度下，公法私法交互支持秩序的實(shí)現(xiàn)所運(yùn)用的具體法律技術(shù)與工具也有所不同。上述機(jī)制的協(xié)調(diào)與完善，不僅是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下法治水平提升的體現(xiàn)，而且是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化這一主題下國(guó)企改革法治創(chuàng)新的彰顯。
作者：何源（上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員、法學(xué)博士）
來(lái)源：《政治與法律》2023年第3期“爭(zhēng)鳴園地”欄目。因篇幅較長(zhǎng)，已略去原文注釋。
