對于美國政府來說，當(dāng)務(wù)之急是需要化解迫在眉睫的債務(wù)上限僵局。

 近日，美國第一共和銀行倒閉再次敲響銀行業(yè)危機的警鐘，而兩黨僵持不下的債務(wù)上限危機更引發(fā)全球?qū)τ诿纻`約可能引發(fā)金融動蕩的擔(dān)憂。隨之而來的再一次加息也并未充分冷卻經(jīng)濟、就業(yè)、市場和通脹水平。美國經(jīng)濟衰退風(fēng)險進(jìn)一步凸顯。上海社會科學(xué)院國際問題研究所副研究員柯靜分析認(rèn)為，債務(wù)上限僵局不會讓政府立刻停擺，但會影響其正常運行。它已成為美國政治極化下兩黨惡斗的杠桿、拉攏選民的重要戰(zhàn)場。如果僵局持續(xù)，將會重?fù)裘绹?jīng)濟，成為本輪衰退前的最后一根稻草。

 債務(wù)上限危機與政府停擺不同

 所謂債務(wù)上限，指的是美國財政部可以借貸金額的法律限制。在1917年以前，美國財政部所發(fā)放的每一筆貸款都需國會授權(quán)。在美國參加第一次世界大戰(zhàn)時期，國會修改了法律，允許財政部根據(jù)需要來出售戰(zhàn)爭債券，只要債券銷售不超過一個特定的金額，這就是債務(wù)上限的由來。當(dāng)達(dá)到這個限額時，除非國會授權(quán)，財政部不再被允許借入額外的資金。這時，國會可選擇將債務(wù)上限提高到一個新的固定數(shù)額，或者索性決定在特定時限內(nèi)暫停債務(wù)上限。在暫停期結(jié)束時，債務(wù)上限就自動恢復(fù)成之前債務(wù)上限額加上暫停期內(nèi)額外借款額的總和。比如，當(dāng)前美政府的債務(wù)上限額是31.4萬億美元，國會決定在接下來暫停債務(wù)上限1年。這段時期美國財政部又額外借款了1萬億美元，當(dāng)1年暫停期結(jié)束時，債務(wù)上限就變成了32.4萬億美元。

 柯靜說，很多人會將它和政府停擺混淆起來，但它們并非同一個問題。在政府遲遲未能通過撥款法案時，聯(lián)邦政府會因為缺乏預(yù)算，而立即陷入停擺危機。最近一次停擺事件發(fā)生在2018年到2019年的特朗普執(zhí)政時期。國會因為美國邊境墻的預(yù)算問題陷入僵局，導(dǎo)致聯(lián)邦政府停擺35天，而在國會陷入債務(wù)上限的僵局時期，聯(lián)邦政府不會因此立刻陷入停擺。聯(lián)邦雇員可以繼續(xù)工作，如果僵局一直持續(xù)，財政部的現(xiàn)金不足就會導(dǎo)致聯(lián)邦政府的一些支出發(fā)生遲延，那么就可能會影響到政府服務(wù)的正常運行。

 兩黨終會妥協(xié)，但惡斗難免

 關(guān)于美國本輪債務(wù)上限的僵局，柯靜說，當(dāng)前的問題是國會共和黨人將提高債務(wù)上限和削減預(yù)算掛鉤，而拜登政府和民主黨人堅持要一個干凈的、不附帶任何附加條件的債務(wù)上限授權(quán)法案，拒絕共和黨人以此作為杠桿來脅迫民主黨人削減預(yù)算。兩黨目前誰都不肯讓步，將此視為向選民展示本黨核心主張和財政紀(jì)律的重要戰(zhàn)場。

 如果國會僵局持續(xù)的話，美國財政部又會怎樣應(yīng)對呢？

 有人提議總統(tǒng)可以嘗試援引憲法第14條修正案來繞開僵局，命令財政部繼續(xù)發(fā)行聯(lián)邦債券，再舉新債來支付政府的賬單。第14條修正案第4款規(guī)定，“對于法律批準(zhǔn)的合眾國公共債務(wù)，其效力不受質(zhì)疑”。表面上看，這似乎提供了憲法依據(jù)，但它意味著總統(tǒng)與政府將繞開有關(guān)債務(wù)上限的法律，無異于直接宣布這一法律就此失效。那么，總統(tǒng)是否有權(quán)對憲法作出這樣的理解？而這對于三權(quán)分立的政治制衡制度，又意味著什么？對于這一點的質(zhì)疑，也必然會引發(fā)法律訴訟，最終需要最高法院對此作出判定。

 也有人提議國會應(yīng)該就此廢除債務(wù)上限的法律，因為它本質(zhì)上不過是授權(quán)政府可以通過借款來償還政府欠下的賬單，而政府具體開支是多少，是由預(yù)算等其他國會立法決定的，因此，債務(wù)上限并無助于控制政府的赤字，反而會使兩黨經(jīng)常利用這個問題進(jìn)行扯皮，引發(fā)不必要的政治和經(jīng)濟危機，純屬沒事找事。但是，反對者們堅持認(rèn)為，對債務(wù)上限的審議是可以重新審視財政和預(yù)算政策的機會。如果再不弄點可以扯皮的事情來進(jìn)行牽制，美國政府花錢會更加肆無忌憚。更關(guān)鍵的還在于，兩黨雖然時常為這件事情煩惱，但是恐怕誰也不愿意就此放棄這樣一個杠桿。

 柯靜說，美國歷史上還沒有發(fā)生過因為妥協(xié)不成而導(dǎo)致政府陷入違約的境地。這次危機大概率也會如此，只是妥協(xié)的方案各有不同而已。根據(jù)此前眾議院議長麥卡錫提議，至多同意將債務(wù)上限提高1.5萬億美元，持續(xù)約一年，也就意味著明年此時，又會圍繞這一個問題進(jìn)行一番惡斗。

 債務(wù)上限危機將嚴(yán)重打擊美國經(jīng)濟

 本次債務(wù)上限危機可能會引發(fā)什么結(jié)果？柯靜認(rèn)為，極端情況下，國會遲遲未就提高上限或是延期達(dá)成一致，美國政府會陷入違約，聯(lián)邦支出也會受到影響。

 那么，財政部是否可以通過優(yōu)先付款的方式，先支付未償債務(wù)利息，而后再支付其他債務(wù)，來避免聯(lián)邦債務(wù)違約呢？

 對此，美國國會下屬的政府問責(zé)局在1985年致信當(dāng)時的參議院財政委員會主席時說，“財政部可以自由地以它認(rèn)為最符合美國利益的任何順序清算債務(wù)?！钡?，財政部官員認(rèn)為財政部缺乏確定優(yōu)先支付義務(wù)的法律授權(quán)。2013年時任財政部長雅各布·盧在參議院聽證會上指出，系統(tǒng)是自動支付的。財政部不能進(jìn)入系統(tǒng)，輕易地決定讓系統(tǒng)去支付哪些款項。也就是說，在財政部無法按時清償所有債務(wù)的情況下，確定優(yōu)先支付順序，既缺乏法律授權(quán)，可能也面臨一定的技術(shù)問題。

 柯靜說，這種情況對于美國經(jīng)濟的影響將非常嚴(yán)重。以當(dāng)前的美國債務(wù)規(guī)模來計算，聯(lián)邦政府明年可以節(jié)省大約500億美元的利息，在未來十年可以節(jié)省超過7500億美元。而一旦美國政府陷入違約，美國國債不再被視為擁有毋庸置疑的安全性，美債會因此支付更高的成本，對于美國經(jīng)濟的負(fù)擔(dān)和美元全球主導(dǎo)地位的打擊是可想而知的。

 即便國會最終能夠通過協(xié)議，它的影響也取決于當(dāng)前僵局持續(xù)的時間，以及投資者對于美債市場的預(yù)期。市場一旦認(rèn)為當(dāng)前的僵局可能會持續(xù)更久，甚至悲觀地認(rèn)為美國政治極化的現(xiàn)象會導(dǎo)致未來圍繞美債上限的對抗加劇，美債不再安全，美國信用評級因此下調(diào)，那么美國國債市場勢必會出現(xiàn)大幅動蕩，持有短期美國國債的貨幣市場基金甚至?xí)l(fā)生擠兌。而當(dāng)預(yù)期一旦惡化，不但新的國債利率會因此上升，財政部尋求即將到期債券的展期也可能會出現(xiàn)困境，金融市場就會陷入一定程度的混亂，從而會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟后果。

 當(dāng)前的危機恐怕不止于此。第一共和銀行的倒閉，再次引發(fā)美國地區(qū)性銀行危機可能會繼續(xù)蔓延的擔(dān)憂，而美國核心通脹率迄今沒有明顯緩解，這會使得高利率風(fēng)險不可能在短期內(nèi)徹底消退。銀行業(yè)的寒冬未過，金融機構(gòu)在向家庭和企業(yè)提供信貸的時候都會更加謹(jǐn)慎，信貸緊縮的現(xiàn)象會更加嚴(yán)重。如果疊加美國國債利率提升，聯(lián)邦和私人借貸成本上升，私人信貸市場渠道進(jìn)一步萎縮，從而會改變家庭和企業(yè)的行為，對美國經(jīng)濟造成更大的打擊。

 來源：上觀新聞 2023-05-06