6月11日，正是美國(guó)邊境條款42廢除一個(gè)月的日子，在這一個(gè)月里，隨著邊境條款42的廢除，美國(guó)和墨西哥的邊境沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模移民非法入境的現(xiàn)象，進(jìn)而引發(fā)邊境危機(jī)。其原因何在？表面而言，拜登政府采取了諸多措施應(yīng)對(duì)“后邊境條款42時(shí)代”的邊境治理。實(shí)質(zhì)而言，為迎合2024年大選的需求，民主黨采取更加謹(jǐn)慎、全面的態(tài)度對(duì)待邊境問(wèn)題。
“邊境42”廢除后非法入境人數(shù)為何反而下降？
邊境條款42是新冠疫情時(shí)期，特朗普政府出臺(tái)的賦予政府以多種方式采取緊急行動(dòng)的能力，具體包括授權(quán)邊境巡邏人員不經(jīng)過(guò)司法訴訟程序?qū)⒁泼耱?qū)逐回他們的祖國(guó)或者墨西哥等。但是2021年拜登執(zhí)政后， 自由主義的利益集團(tuán)認(rèn)為該條款影響了中南美洲的難民，為此多次游說(shuō)拜登，主張廢除該條款。經(jīng)過(guò)自由主義團(tuán)體的多次游說(shuō)，拜登宣布2022年5月23日廢除邊境條款42，但此舉立即招致共和黨的強(qiáng)烈反對(duì)，并提起訴訟。之后路易斯那州聯(lián)邦法院裁決邊境條款42繼續(xù)實(shí)施，加之不少民主黨的反對(duì)，邊境條款42 在2022年5月23日后繼續(xù)實(shí)施。
共和黨和一些民主黨之所以反對(duì)廢除邊境條款42，最主要的原因在于拜登政府為應(yīng)對(duì)可能的邊境危機(jī)未采取足夠完善的預(yù)備措施。為此，拜登政府吸取了2022年廢除邊境條款42失敗的教訓(xùn)，在宣布廢除該條款前后采取了諸多應(yīng)對(duì)措施。諸如針對(duì)申請(qǐng)難民身份的移民采取預(yù)約制，具體的操作方法是通過(guò)美國(guó)海關(guān)和邊境保護(hù)的相關(guān)程序進(jìn)行預(yù)約，然后美國(guó)邊境相關(guān)部門根據(jù)預(yù)約時(shí)間進(jìn)行排序，每天預(yù)約的人數(shù)控制在1000人以下，實(shí)際操作過(guò)程中，每天預(yù)約和進(jìn)入美國(guó)邊境的移民只有幾百人。
另外，拜登政府提高了對(duì)非法入境美國(guó)的懲罰力度。具體規(guī)定為申請(qǐng)難民身份的移民如果在前往美國(guó)途中沒(méi)有首先在第三國(guó)（如墨西哥）尋求保護(hù)的情況下非法越過(guò)南部邊境，申請(qǐng)難民身份的資格將被取消，并將被立即驅(qū)逐出境到其母國(guó)或者墨西哥，并且五年內(nèi)禁止進(jìn)入美國(guó)。相比之下，在邊境條款42下，美國(guó)移民執(zhí)法部門雖然可以不經(jīng)過(guò)法律訴訟迅速驅(qū)逐可能尋求難民身份的非法移民，但是對(duì)多次非法入境的難民而言，缺乏后續(xù)的懲罰措施。
由此可見(jiàn)，邊境條款42雖然表面嚴(yán)格，卻有較大的彈性空間，由此導(dǎo)致邊境條款42在廢除之前幾天是非法入境移民激增的時(shí)期，條款廢除后，非法入境的移民人數(shù)反而下降。根據(jù)美國(guó)移民執(zhí)法部門的數(shù)據(jù)顯示，在邊境條款42 結(jié)束的前幾天，每天有8000多名非法入境者被逮捕，甚至最高紀(jì)錄達(dá)到1萬(wàn)。但是條款廢除后，非法入境的移民人數(shù)急劇下降，降至2023年上半年以來(lái)的最低水平。
除此之外，拜登政府重視發(fā)揮墨西哥的作用。在邊境條款廢除前夕，美國(guó)高級(jí)官員和墨西哥政府會(huì)面后，墨西哥政府同意繼續(xù)接受被美國(guó)驅(qū)逐出境的非墨西哥移民。具體包括接受來(lái)自古巴、海地、尼加拉瓜和委內(nèi)瑞拉的移民。不僅如此，為應(yīng)對(duì)邊境條款42廢除后可能出現(xiàn)的邊境危機(jī)，墨西哥政府向其與危地馬拉邊境和墨西哥其他邊境增加移民執(zhí)法人員，將非法入境美國(guó)的移民扼殺在第一道邊境。
為了大選，拜登的邊境政策趨向務(wù)實(shí)
自特朗普政府以來(lái)，邊境問(wèn)題一直是美國(guó)兩黨爭(zhēng)論不休的焦點(diǎn)問(wèn)題，一定程度而言，邊境問(wèn)題高度政治化和極化。民主黨譴責(zé)特朗普修建隔離墻的政策，理由是違背了美國(guó)自由、平等的精神；共和黨則指責(zé)拜登人道主義的邊境政策，損害了美國(guó)的邊境主權(quán)和國(guó)家利益。
隨著2024年大選越來(lái)越近，邊境問(wèn)題勢(shì)必再次成為兩黨候選人爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。目前，共和黨候選人，諸如德桑蒂斯在其競(jìng)選集會(huì)上開(kāi)始提出邊境安全問(wèn)題，并為得克薩斯州向加利福尼亞州運(yùn)輸非法移民問(wèn)題進(jìn)行了辯護(hù)，認(rèn)為類似加州的庇護(hù)州理應(yīng)為非法移民問(wèn)題負(fù)責(zé)，將非法移民問(wèn)題直接甩鍋民主黨。
相比之下，民主黨雖然重視維護(hù)移民利益，彰顯美國(guó)所謂的自由、平等價(jià)值，并希望在選舉中得到更多少數(shù)族裔群體支持，但也不想被共和黨塑造為只維護(hù)移民利益，忽視美國(guó)國(guó)家主權(quán)利益的政黨形象。拜登政府執(zhí)政以來(lái)，提出了人道主義的移民政策和邊境政策，主張以大規(guī)模赦免非法移民且重視人道主義的方法解決邊境問(wèn)題，希望打造民主黨極力維護(hù)美國(guó)核心價(jià)值觀的形象。
拜登政府的移民政策，尤其在邊境問(wèn)題上，用力過(guò)猛，缺乏相應(yīng)措施，諸如在邊境巡邏和邊境控制方面缺乏相應(yīng)的人力和物力，結(jié)果導(dǎo)致執(zhí)政第二年就出現(xiàn)了邊境危機(jī)，并拖累了拜登的支持率。2022年國(guó)會(huì)中期選舉中，一些民主黨候選人不得不和拜登切割，擔(dān)心拜登在邊境問(wèn)題上的糟糕表現(xiàn)連累其支持率。與此同時(shí)，拜登第一次提出廢除邊境條款42的實(shí)踐也沒(méi)有得到最終落實(shí)。2022年廢除邊境條款42的努力之所以失敗除了共和黨大力反對(duì)外，很多民主黨的反對(duì)也是重要原因。理由就是拜登此舉缺乏相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。
為此，拜登政府吸取了第一次廢除邊境條款42失敗的教訓(xùn)，在第二次宣布廢除邊境條款42后，做足了功課，避免了條款廢除后出現(xiàn)大規(guī)模邊境問(wèn)題。拜登政府此舉一方面彰顯了民主黨維護(hù)邊境主權(quán)的形象；另一方面也減少了共和黨用邊境問(wèn)題攻擊民主黨的機(jī)會(huì)。
一定程度而言，拜登執(zhí)政的前兩年，在移民問(wèn)題以及邊境治理方面，多少有些理想化，其提出的赦免政策和人道主義的邊境政策，象征意義大于實(shí)際意義，其目的是為了彰顯美國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家形象。在實(shí)現(xiàn)了象征意義和經(jīng)歷了2022年邊境危機(jī)后，拜登的邊境政策更加務(wù)實(shí)和具有可操作性。
未來(lái)邊境問(wèn)題仍是一枚“不定時(shí)炸彈”
實(shí)質(zhì)上，在維護(hù)邊境主權(quán)方面，美國(guó)兩黨并無(wú)不同，奧巴馬政府時(shí)期驅(qū)逐的非法移民超越特朗普，但是奧巴馬為了不得罪拉美裔選民，只做不說(shuō)。相比之下，拜登的做法顯得不太高明，他前期更加重視象征意義，淡化了實(shí)際意義。但是從拜登執(zhí)政后期的邊境政策而言，他開(kāi)始更加重視實(shí)際意義，此舉無(wú)疑有利于其在2024年大選中贏得更多重視邊境安全的中間選民的支持。
從目前情形而言，在“后邊境條款42時(shí)代”，邊境問(wèn)題尚未給拜登造成大規(guī)模的負(fù)面影響。但是長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，難以預(yù)料是否會(huì)因?yàn)槠渌蛞l(fā)大規(guī)模邊境危機(jī)。如果此狀況發(fā)生，當(dāng)政的拜登政府如何應(yīng)對(duì)？效果如何？以上將是影響民主黨贏得更多重視邊境安全問(wèn)題選民支持的重要因素之一。
來(lái)源：澎湃新聞2023-06-14
作者：唐慧云，上海社會(huì)科學(xué)院國(guó)際問(wèn)題研究所副研究員
