逐步提升市民生活品質(zhì)、公共空間品質(zhì)、城市風(fēng)貌品質(zhì)和區(qū)域功能品質(zhì)

 在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化驅(qū)動下，我國城市更新從追求增量走向盤活存量，從外延式發(fā)展走向內(nèi)涵式發(fā)展，從追求單一目標(biāo)走向追求多元目標(biāo)，從大規(guī)模運動式改造走向小規(guī)模漸進(jìn)式更新，從單一化路徑走向差異化路徑，從粗放式走向精細(xì)化。

 作為城市更新的重要類型之一，居住類更新備受各界關(guān)注，特別是以征收為路徑的成片舊區(qū)改造工作。上海市委、市政府堅持將其作為事關(guān)百姓福祉和城市長遠(yuǎn)發(fā)展的重要民生工程、民心工程，以堅定的決心、務(wù)實的作風(fēng)、創(chuàng)新的政策，“一屆接著一屆干”，加快推進(jìn)舊城現(xiàn)代化進(jìn)程，逐步提升市民生活品質(zhì)、公共空間品質(zhì)、城市風(fēng)貌品質(zhì)和區(qū)域功能品質(zhì)。

 「工作重心漸次調(diào)整」

 根據(jù)住房更新的輕重、緩急、難易，上海先后開展“危房棚戶簡屋”改造、“成片二級舊里以下房屋”改造、“兩舊一村”改造，工作重心依次調(diào)整、逐漸延伸。

20世紀(jì)90年代初，上海市民居住矛盾突出，成片危房、棚戶、簡屋達(dá)365萬平方米。市第六次黨代會把舊區(qū)改造、改善居住的起點，落在改造結(jié)構(gòu)簡陋、環(huán)境最差的危棚簡屋上，提出到2000年完成改造的目標(biāo)。通過近10年努力，基本完成改造任務(wù)。

2000年底，在舊里以下房屋分布中，成片分布的占57.0%，整街坊的占31.5%，零星的占11.5%。也就是說，成片、成街坊集中分布的舊里以下房屋共占到88.5%以上。由此，2001年初啟動的“新一輪舊區(qū)改造”，將工作重心鎖定在“成片二級舊里以下房屋”上。這就是后來常說的“成片舊改”。

 到2009年，上海將舊區(qū)改造“包圍圈”縮小到最困難、最急迫、最艱巨的呈連綿成片狀分布的“五大基地”。這是舊區(qū)改造的一次“陣地戰(zhàn)”，五位市領(lǐng)導(dǎo)分別對口聯(lián)系、重點推進(jìn)。

 到2018年，上海尚余約18萬戶家庭依然使用手拎馬桶。由此，上海開始成片舊改的最后“攻堅戰(zhàn)”，提出5年內(nèi)基本完成改造目標(biāo)。通過努力，最終于2022年7月提前完成任務(wù)。至此，大規(guī)模成片改造全面收官。

2022年，全市剩余總計約30萬戶零星舊里以下房屋、不成套舊住房（含小梁薄板）、“城中村”需要進(jìn)行更新改造。由此，市第十二次黨代會提出總體要求，將“兩舊一村”改造提上議事日程。

 可見，上海數(shù)十年如一日的居住類更新工作是一步一個腳印，不斷調(diào)整工作重心和工作節(jié)奏，不斷攻堅克難。

 「工作方式不斷演進(jìn)」

 上海根據(jù)自身特點，先后經(jīng)歷了以“綜合改造”“拆舊建新”“拆改留并舉”“留改拆并舉”等不同改造方式進(jìn)行居住更新的階段，在不同時期審時度勢開展工作。

 在經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件還不成熟的情況下，上海最早采取“搭搭放放”、成套改建等綜合改造方式來解決居住擁擠問題，但能夠適應(yīng)這些改造方式的房屋十分有限，資金也很困難，因此實施規(guī)模不大。隨后開展的“危棚簡”改造，基本上以“拆舊建新”形式進(jìn)行。

2001年，在舊區(qū)改造的工作重心從“危棚簡屋”調(diào)整為“成片二級舊里以下房屋”之后，上海確立“拆改留并舉”的指導(dǎo)思想。

2017年，在成片舊改進(jìn)入攻堅階段之際，上海把“拆改留并舉”調(diào)整為“留改拆并舉”，確立了在保民生、?；?、保安全基礎(chǔ)上的“應(yīng)留必留、該改盡改、當(dāng)拆快拆”，要求“舊區(qū)改造絕不猶豫懈怠、風(fēng)貌保護(hù)絕不放松忽視”。

 總體而言，上海在城市更新方式上經(jīng)歷了實事求是、因勢利導(dǎo)、循序漸進(jìn)的過程。

 「工作制度不斷創(chuàng)新」

 從2002年提出“陽光動遷”起，上海舊改堅持群眾路線，不斷完善與創(chuàng)新“公開、公平、公正”制度，規(guī)范化建設(shè)從未停止。

 比如，2003年開展“五項制度”等一系列舉措和方法，加強動遷管理；2003年至2009年，從“六公開”到“九公開”到“十公開”，到后來的“結(jié)果也公開”，持續(xù)增強透明度、可信度。

2005年起，以黨建聯(lián)建提升征收工作服務(wù)水平，逐漸強化市、區(qū)、街、居黨組織在舊改工作中的“四級聯(lián)動”；2006年起，實施“兩費分離”，實現(xiàn)支付居民的動遷補償費與支付動遷機(jī)構(gòu)的勞務(wù)費分離，規(guī)避“老實人吃虧”。

2007年起，探索從“要我改”到“我要改”，開展“兩輪征詢”，即要不要改造、如何改造均問計于民，充分尊重居民意見，探索全過程人民民主；2009年起，引入律師開展法律援助，通過網(wǎng)上簽約、電子協(xié)議等形式確保程序公正、補償公平。

 不僅如此，國家動遷政策幾乎每隔10年進(jìn)行一次修訂，上海也相應(yīng)對細(xì)則進(jìn)行修訂，并針對自身特點完善具體政策，不斷貼近居民需求，不斷符合實際需要。

 特別是2011版細(xì)則，實現(xiàn)了從“拆遷”到“征收”，規(guī)避了以前需要建筑物“滅失”才能實施動遷的規(guī)定，為保護(hù)優(yōu)秀歷史建筑打下了基礎(chǔ)，政策日趨科學(xué)合理。

 同時，補償安置標(biāo)準(zhǔn)也從具有保障色彩的“數(shù)人頭”走向市場經(jīng)濟(jì)思維的“數(shù)磚頭”，再到2009年提出“數(shù)磚頭加套型保底”，體現(xiàn)了市場價值標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的托底保障與人性關(guān)懷。

 「各項政策不斷推進(jìn)」

 舊區(qū)改造作為“重中之重”的工作，是花錢較多、資金平衡較難的城市更新類型。

1992年，上海以毛地批租形式利用社會資本開展舊區(qū)改造，解決了困擾舊區(qū)改造的資金難題，開啟了大規(guī)模危棚簡屋改造的先河。

2004年，上海成片舊改在“土地儲備、凈地出讓”的國家政策要求下，從利用社會資金調(diào)整為以政府財政或?qū)ｍ梻问介_展舊區(qū)改造的“土地儲備”。由于成本巨大，上海便探索“市區(qū)聯(lián)手”，集合兩級財政力量開展土地儲備征收，實現(xiàn)土地的一級開發(fā)，進(jìn)而通過“招拍掛”，實現(xiàn)拆遷（征收）成本的基本回籠。

 隨著時間的推移，舊區(qū)改造剩下來的多是“難啃的骨頭”，多元主體共建共享的呼聲越來越高，對法治化、規(guī)范化、精細(xì)化的要求越來越高，對歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的要求更高，資金平衡的困難更大。在這樣的情況下，上海進(jìn)一步探索“市區(qū)聯(lián)手、政企合作”新機(jī)制，以功能性國企為紐帶，搭建政企合作平臺，打通社會主體參與舊區(qū)改造的路徑，積極利用銀團(tuán)資金和社會資本。

 同時，通過土地、金融等一系列政策創(chuàng)新，探索在歷史建筑保留保護(hù)要求下的帶建筑物、帶方案招拍掛和場所聯(lián)動；通過平臺統(tǒng)籌，探索“一二級聯(lián)動”與跨周期、跨區(qū)域、跨類別的“三跨”平衡；通過招商股轉(zhuǎn)，遴選有品牌、有實力、有經(jīng)驗的市場主體等。

 總體上，上海舊改政策、機(jī)制與時俱進(jìn)，不斷適應(yīng)形勢變化與要求，積極進(jìn)行政策完善與創(chuàng)新。

 「工作路徑不斷豐富」

1991年前，上海舊區(qū)改造更多采取的是非征收路徑，綜合改造，實物安置，居民回搬。但受制于當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，總體規(guī)模不大。

1991年1月至2月，時任市長朱镕基通過一系列調(diào)研，提出“舊城區(qū)改造要跳出原地拆建的老路子”，確立“打到外線去，挺進(jìn)大別山”的戰(zhàn)略思想，強調(diào)“舊城區(qū)改造要盡量利用級差地租的效益，求得資金平衡”。同年3月，市委、市政府召開住宅建設(shè)工作會議，決定“按照疏解的原則，改造危房、棚戶、簡屋，動員居民遷到新區(qū)去”。

 此后，上海通過大規(guī)模征收，形成了舊區(qū)改造的一條“主線”。

 在大規(guī)模征收路徑形成舊區(qū)改造主線的同時，上海也積極探索了一系列非征收路徑，開展以原址、原物、原生態(tài)為主要方式的更新改造，通過成套改造、置換騰退、綜合改善、環(huán)境治理、房屋修繕、設(shè)施完善、自發(fā)改建、自主交易等，實現(xiàn)不同程度的居住改善，構(gòu)成具有實驗性特征的多條“副線”。

 比如，針對優(yōu)秀歷史建筑的保留保護(hù)試點、針對老舊小區(qū)和舊住房的綜合改善、針對建成環(huán)境的綜合環(huán)境治理、針對老舊住房的常態(tài)化維護(hù)與修繕、針對舊住房和老舊小區(qū)的公共設(shè)施建設(shè)、針對老舊房屋的民間自發(fā)維修改建，以及其他有機(jī)更新的特色化探索。

 這些非征收類的居住類更新，多屬于低擾動、低投入、改善型的有機(jī)更新范疇，在大部分保持原有建筑結(jié)構(gòu)、歷史風(fēng)貌、社會生態(tài)的基礎(chǔ)上，不同程度改善了原住民住房條件。雖然在探索中前行、總體規(guī)模不大，卻積累了寶貴經(jīng)驗，為新形勢下的城市更新新模式、新機(jī)制探索打下了基礎(chǔ)。

 實踐充分證明，把握好時勢，順勢而為，因勢利導(dǎo)，能夠幫助一座城市更好確定發(fā)展定位和前進(jìn)方向，并通過改革創(chuàng)新、攻堅克難，把實際工作做得更好。

 縱觀上海數(shù)十年來居住類更新工作的決策、部署、探索、實踐：早期主要采取“人遷房拆”模式，重視人口疏解基礎(chǔ)上的住房改善、舊區(qū)振興；近期主要推進(jìn)“人遷房留”模式，突出人口疏解基礎(chǔ)上的風(fēng)貌保護(hù)、文脈傳承。

 展望未來，可積極探索“人留房留”的城市更新模式，尋求人口適度疏解基礎(chǔ)上的新老共生、煙火傳續(xù)，包括建立在居民自愿、品質(zhì)提升基礎(chǔ)上的回購回租等城市更新新路徑。

 要突破傳統(tǒng)思維慣性、路徑依賴，分析時代背景、現(xiàn)實特征和形勢要求，明確發(fā)展目標(biāo)愿景，創(chuàng)新發(fā)展方法路徑，進(jìn)而建章立制，切實指導(dǎo)與推進(jìn)城市更新行動。

 來源：上觀新聞 2023-07-20

 作者：萬勇，上海社會科學(xué)院研究員、教授級高級規(guī)劃師，上海城市記憶空間研究院院長