2021年6月，全國人大授權(quán)上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)，這對上海立法工作來說是具有重要意義的一件大事，從此上海地方性法規(guī)多了一個“浦東新區(qū)法規(guī)”。截至2023年7月底，上海市人大常委會共制定了18部涉及各領(lǐng)域的浦東新區(qū)法規(guī)，逐步建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系，取得了具有里程碑意義的開創(chuàng)性、階段性立法成果。兩年多來的實(shí)踐充分表明，“立法先行”對于浦東全面深化改革開放、打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)具有重要意義。從價值體系的角度來看，浦東新區(qū)法規(guī)主要體現(xiàn)出變通性、引領(lǐng)性、系統(tǒng)性、示范性、簡約性等五大特質(zhì)。

一、變通性。

變通性是浦東新區(qū)法規(guī)的關(guān)鍵特質(zhì)。根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》第2條規(guī)定，浦東新區(qū)法規(guī)獲得了變通上位法非基本原則的權(quán)限。變通性由此成為其區(qū)別于一般地方性法規(guī)、政府規(guī)章的最主要特質(zhì)。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，所謂“變通”，就是“依據(jù)不同情況，做非原則性的變動”。在制定浦東新區(qū)法規(guī)的立法實(shí)踐過程中，立法者將變通權(quán)劃分為“從無到有”的創(chuàng)新和“從有到優(yōu)”的創(chuàng)制，通過科學(xué)體系化的概念解析，探索其制度內(nèi)涵和構(gòu)成要件。強(qiáng)調(diào)創(chuàng)制是充分考慮浦東先行先試的改革實(shí)際，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新是嚴(yán)格對標(biāo)國家改革突破的最高期待，兩者發(fā)揮不同的功能。立法創(chuàng)制側(cè)重于為浦東“大膽試、大膽闖”提供法治引領(lǐng)，立法創(chuàng)新側(cè)重于為浦東“大膽闖、自主改”提供法治支撐，兩者共同構(gòu)成引領(lǐng)區(qū)立法變通權(quán)的體系性。

二、引領(lǐng)性。

引領(lǐng)性要求立法選題精準(zhǔn)，突出戰(zhàn)略要求和改革要求。浦東新區(qū)法規(guī)必須堅(jiān)持“立足浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要”，緊扣國家重大戰(zhàn)略決策部署，緊扣黨中央、國務(wù)院確定的重要改革方向以及緊跟時代步伐。比如，為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》中關(guān)于“強(qiáng)化高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能”“打造世界級創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群”的要求，連續(xù)制定了“生物醫(yī)藥法規(guī)”“無人車法規(guī)”“化妝品法規(guī)”“藝術(shù)品交易法規(guī)”。這四部法規(guī)持續(xù)深挖浦東產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和潛力，對標(biāo)對表國家戰(zhàn)略改革方向，精準(zhǔn)聚焦生物醫(yī)藥、化妝品、文物藝術(shù)品和智能網(wǎng)聯(lián)車四個產(chǎn)業(yè)賽道，著力打通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的堵點(diǎn)難點(diǎn)，分別從健全管理體制、推動改革突破、創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、強(qiáng)化資源保障等方面推動先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級。

三、系統(tǒng)性。

系統(tǒng)性要求在理念上堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)改革舉措的有機(jī)銜接和融會貫通，推動各項(xiàng)改革向更加完善的制度靠攏，率先建立與國際通行規(guī)則相互銜接的開放型經(jīng)濟(jì)新體制。例如，國際上對一個國家或地區(qū)營商環(huán)境的評價標(biāo)準(zhǔn)，不論是世界銀行以往采用的“營商環(huán)境（DB）評估體系”還是2022年新推出的“宜商環(huán)境（BEE）評估體系”，都特別關(guān)注企業(yè)“一開一關(guān)”“一進(jìn)一退”兩大核心環(huán)節(jié)的制度保障。針對企業(yè)“準(zhǔn)入難”“準(zhǔn)營難”“退出難”“破產(chǎn)難”等癥結(jié)性問題，陸續(xù)出臺的“一業(yè)一證法規(guī)”“登記確認(rèn)制法規(guī)”“市場主體退出法規(guī)”“企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)”“準(zhǔn)入即準(zhǔn)營法規(guī)”打響了立法的系列“組合拳”，有力貫徹了在放管服上“加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成”的要求。其中，2021年“一業(yè)一證法規(guī)”第9條規(guī)定“支持浦東新區(qū)探索實(shí)行基于‘一業(yè)一證’改革的市場準(zhǔn)營承諾即入制”，進(jìn)而又直接催生了2022年“準(zhǔn)入即準(zhǔn)營法規(guī)”，實(shí)現(xiàn)了準(zhǔn)營環(huán)節(jié)的證照高效精準(zhǔn)銜接。從基層人大決定到首部浦東新區(qū)法規(guī)、從首部浦東新區(qū)法規(guī)的條款到新的浦東新區(qū)法規(guī)、從市場準(zhǔn)入改革到市場準(zhǔn)營改革的立法“連續(xù)劇”，貢獻(xiàn)了自中央賦予立法授權(quán)以來首個系統(tǒng)設(shè)計(jì)、前后銜接、相互促進(jìn)的典型立法案例。

四、示范性。

示范性要求秉持在浦東開展制度型開放試點(diǎn)，為全國推進(jìn)制度型開放探索經(jīng)驗(yàn)的理念，努力向著立足浦東、面朝上海、走向全國的愿景而不懈探索。例如，浦東新區(qū)法規(guī)在嚴(yán)格遵循“在浦東實(shí)施”的前提下，在立法技術(shù)上審慎而靈活地運(yùn)用了“屬人”“屬地”等多種“客觀連結(jié)點(diǎn)”，既依法確保了法規(guī)的適用范圍限定在浦東新區(qū)行政區(qū)域內(nèi)，又積極促成了法規(guī)的實(shí)際效力向上海全市乃至其他省市延伸。以“企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)”為例，其在客觀連結(jié)點(diǎn)的選擇上采用了“法院地”這一屬地連結(jié)點(diǎn)，通過“浦東新區(qū)人民法院設(shè)立破產(chǎn)審判內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，集中管轄市高級人民法院指定的破產(chǎn)與強(qiáng)制清算案件”的規(guī)定，上海全市相關(guān)企業(yè)由此都將可能受益于該法規(guī)的創(chuàng)新程序。

五、簡約性。

簡約性要求在法規(guī)體例上堅(jiān)持“地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條”，著力增強(qiáng)立法的針對性、適用性、可操作性。與浦東新區(qū)法規(guī)作為試驗(yàn)性立法、變通性立法的性質(zhì)相適應(yīng)，其采用了“小快靈”的立法模式。其中，“小”就是指立法傾向于小切口、小篇幅，不追求篇章結(jié)構(gòu)的形式完整性，但解決的問題依舊重大。從法規(guī)篇幅與結(jié)構(gòu)來看，最長的37條，最短的14條，平均約22.1條，基本上做到了重點(diǎn)鮮明、以簡馭繁。

來源：上觀新聞 2023-08-11

作者：陳宇超，上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所