【編者按】

 要實現(xiàn)“雙碳”目標，作為產(chǎn)業(yè)重要載體的園區(qū)和企業(yè)，需要探尋出可持續(xù)發(fā)展的路徑。2023年，澎湃新聞推出“走近零碳”項目，將探訪園區(qū)與企業(yè)，深度調(diào)研產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。期待產(chǎn)學研共濟，探究零碳未來的務(wù)實方案。

 上海作為一座超大型全球城市，在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也是能源消耗大省，為此一直注重綠色、低碳發(fā)展，尤其是2007年成立了市節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組以來，已連續(xù)三個“五年”完成國家下達的目標。2020年，全市萬元GDP能耗約為0.31噸標準煤，在全國節(jié)能減排中排名第二。在這一過程中，上海市政府實施一系列財稅措施，持續(xù)投入財政資金支持產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、高碳轉(zhuǎn)低碳的發(fā)展。

2021年上海率先提出，在2025年前實現(xiàn)碳達峰，比全國提前了5年；2035年碳排放量比峰值下降5%。上海是全國唯一提出碳達峰目標早于國家目標的省份。據(jù)測算，為實現(xiàn)碳達峰目標，上海市各級政府需投入萬億財政資金。目前和未來一段時間，財政收支將保持緊平衡狀態(tài)，在這個背景下，要實現(xiàn)“雙碳”目標，要總結(jié)專項資金使用成效，發(fā)現(xiàn)專項資金使用過程中存在的問題，提出優(yōu)化方案是一項十分迫切的工作。

 一、上海支持雙碳的財稅政策及實施成效

 支持碳達峰、碳中和的財稅政策主要分兩類，一是以財政補貼為主的財政政策，主要表現(xiàn)為專項資金、政府采購、財政獎勵、產(chǎn)業(yè)基金等；二是以稅收優(yōu)惠為主的稅收政策。中國行政體制決定了上海市政府實施的財政稅收政策是在遵從中央頒布的有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上，因地制宜地實施地方財稅政策。

 （一）出臺了一系列財政政策和配套專項資金，促進雙碳發(fā)展

 經(jīng)搜集整理上海市有關(guān)部門網(wǎng)站信息后發(fā)現(xiàn)，上海出臺了一系列財稅激勵政策，投入巨量財政資金致力于節(jié)能環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟、碳減排和碳中和。如圖1所示，環(huán)保投資額從2001年的152.93億元增長到2020年的1087億元。同時，財政專項資金支持低碳各類科技型企業(yè)的這部分財政資金還沒有計算在內(nèi)。

 （二）持續(xù)的專項資金投入明顯降低了三大產(chǎn)業(yè)的能源消耗

 工業(yè)碳排放量占比持續(xù)降低，帶動全市能耗強度下降。工業(yè)的萬元GDP能耗最高，約為第三產(chǎn)業(yè)的3倍、建筑業(yè)的1.8倍。2010—2019年，隨著上海工業(yè)增加值占GDP比重從38.8%下降至25.4%，上海單位GDP能耗從2010年的0.678噸標準煤降至2019年的0.337噸標準煤，下降明顯。

 （三）交通建筑領(lǐng)域持續(xù)碳減排，環(huán)境質(zhì)量明顯提升

 隨著上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，2001至2019年的碳排放量持續(xù)上升；其中，城市客運交通、貨運物流業(yè)發(fā)展使得碳排放總量增長迅速，私人載客汽車碳排放量最高，交通領(lǐng)域碳排放量呈剛性上升態(tài)勢，給碳排放總量降低帶來挑戰(zhàn)。從碳達峰口徑看，隨著上海城鎮(zhèn)化、機動化水平提升，交通領(lǐng)域碳排放量穩(wěn)步攀升，2019年碳排放總量為0.2億噸，較2015年增加了165萬噸，年均增速約為2.0%。從全口徑看，交通領(lǐng)域碳排放量超0.5億噸，約為碳達峰口徑的2.4倍，2015—2019年，因航空、航運業(yè)的快速發(fā)展，全口徑的交通領(lǐng)域碳排放年均增速約為4.6%，高于碳達峰口徑2.6個百分點。

 根據(jù)《上海統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2000年至2020年，上海市空氣環(huán)境持續(xù)改善。中心城區(qū)二氧化硫日平均值大幅度下降，其中，交通領(lǐng)域碳減排做出巨大貢獻。這與財政專項資金支持關(guān)系密切。

 二、上海財稅政策推動碳達峰、碳中和面臨的壓力和挑戰(zhàn)

 雖然上海在綠色低碳領(lǐng)域取得了令人矚目的成績，但要完成降碳目標還存在一定難度。主要原因在于：碳排放主要來自煤炭和石油消費，占全市比重分別為40.4%、42.9%；從行業(yè)結(jié)構(gòu)看，鋼鐵、石油化工、航空、水運四大行業(yè)碳排放量合計占全市總排放量的55.5%。這表明，上海在產(chǎn)業(yè)升級、城市再造、發(fā)展航運和貿(mào)易中心等領(lǐng)域面臨較大能源消耗和碳排放強度。因此，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、繼續(xù)深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是推進碳達峰、碳中和的重要舉措。為此，需要加大財政專項資金的扶持力度?，F(xiàn)實中，財政專項資金使用面臨的困境也頗為突出。

 （一）實現(xiàn)目標需要巨量專項資金投入，財政資金面臨較大壓力

 根據(jù)上海市發(fā)展改革委員會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2021年，上海市年能源消費總量約1.1億噸標準煤，二氧化碳排放總量約2億噸。未來，上海在產(chǎn)業(yè)升級、城市再造、發(fā)展航運和貿(mào)易中心等重點領(lǐng)域面臨較大的能源消耗和排放強度。自貿(mào)區(qū)、長三角一體化發(fā)展等一系列國家重大戰(zhàn)略任務(wù)，未來也需要相當規(guī)模的用能增量來支撐保障。為了實現(xiàn)以上綜合目標，需要擴大財政資金投入規(guī)模。同時，上海財政收入狀況也處于緊平衡的狀態(tài)。這對于上海建設(shè)低碳、綠色城市帶來較大壓力。

 （二）專項資金涉及眾多領(lǐng)域且有交叉，影響了資金使用效能

 一是專項資金支持范圍有待進一步聚焦，財政補貼范圍交叉弱化了資金使用效果。上海市財政專項資金支持主要涉及農(nóng)業(yè)、建筑、交通、循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)能減排和應(yīng)對氣候變化、可再生能源等。由此形成的問題是，第一，專項資金管理不僅涉及財政部門，而且涉及以上眾多部門。專項資金扶持范圍有交叉、職能部門的管理范圍交疊，復(fù)雜性降低了資金使用效能。第二，專項資金領(lǐng)域相對分散。一些重點領(lǐng)域的支持力度不足，不利于發(fā)揮專項資金的使用效能。

 二是專項資金涉及多個領(lǐng)域，尚未建立一套完整的專項資金使用信息系統(tǒng)。上海市每年出臺多項與雙碳相關(guān)的政策、財政扶持專項資金項目，但是需要從上海市政府相關(guān)網(wǎng)站公布的相關(guān)信息，搜集整理后也難以展示全貌；信息的不完整也會影響未來計劃的制定和方案實施。以表2的“農(nóng)業(yè)專項補貼資金”為例，這已經(jīng)是可公開獲得的信息較全面的一項政策，但是依然會有一些無法獲取的數(shù)據(jù)和有關(guān)信息。

 （三）專項資金政策存續(xù)期普遍較短，不利于相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)營者形成穩(wěn)定預(yù)期。

 以“循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展和資源綜合利用財政補貼項目”為例，2009年，上海發(fā)布了《關(guān)于組織申報2009年循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展和資源綜合利用財政補貼項目的通知》（滬發(fā)改環(huán)資【2009】044號），到2019年《關(guān)于組織申報2019年循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展和資源綜合利用財政補貼項目的通知》（滬發(fā)改環(huán)資〔2019〕52號），可查找到相關(guān)文件至少15項，有效期基本為一年；其中2009年至2014年的財政專項資金支持標準沒有變化，但是有效期也僅為一年。此外，“節(jié)能減排和應(yīng)對氣候變化”、“可再生能源利用”等也存在類似問題。

 政策有效期偏短，支持范圍不斷調(diào)整，使得相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)營者難以形成穩(wěn)定預(yù)期，在生產(chǎn)、綠色環(huán)保設(shè)備投入方面難以做出預(yù)算安排，一定程度影響了推進碳減排。

 三、上海推進“雙碳”目標的財稅政策優(yōu)化路徑

 從高碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)向低碳綠色發(fā)展、再到凈零碳排放，是一個長期而艱巨的系統(tǒng)性工程，需要巨大的財政資金支持。需要提高財稅政策效能，保證有限的財政資金用到關(guān)鍵之處。財稅政策支持碳達峰、碳中和包含多種政策工具，涉及各產(chǎn)業(yè)鏈及企業(yè)，為此，需要構(gòu)建一個系統(tǒng)性的財稅政策支持系統(tǒng)。

 （一）聚焦重點領(lǐng)域，采取多種財稅政策工具組合

1、針對減排的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點突破。碳達峰涉及眾多行業(yè)，規(guī)模巨大，必須從制度、政策、技術(shù)進步等全方位推動。第一，繼續(xù)加大淘汰落后產(chǎn)能、對鋼鐵、化工等行業(yè)加大支持力度，盡早實現(xiàn)碳達峰，并出現(xiàn)拐點。第二，加大對新能源技術(shù)、綠色能源技術(shù)的財政補貼，激勵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型，促進低碳發(fā)展。對于已經(jīng)達到經(jīng)濟可行性的碳減排技術(shù)，給予財政補貼支持，以盡快落地并發(fā)揮作用。

2、針對不同行業(yè)，實施力度不同的財政扶持政策。對鋼鐵、化工等行業(yè)，更多采取財政補貼，加大扶持力度。對于中長期才能應(yīng)用的技術(shù)，則采用稅收政策扶持，如電動汽車、電池產(chǎn)業(yè)、儲能技術(shù)和產(chǎn)業(yè)等。

3、鼓勵企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，爭取更多國家財稅政策支持。針對不同行業(yè)，采用不同力度的財政扶持政策。支持構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系是推動實現(xiàn)碳達峰、碳中和的重要工作，為此需要積極給予財政補貼。以新能源汽車為例，持續(xù)完善新能源汽車購置補貼政策，不斷提高補貼技術(shù)門檻，合理把握補貼標準退坡力度和節(jié)奏，推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。2021年中國新能源汽車銷售完成352.1萬輛，同比增長1.6倍，連續(xù)7年位居全球第一位。

 （二）重點支持基礎(chǔ)學科，加大對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的專項資金支持

1、加大對基礎(chǔ)研究的資金支持。碳達峰的核心是減排、降碳，碳中和涉及碳捕集與封存技術(shù)（CCS）等多個方面。相關(guān)基礎(chǔ)研究時間長、投入大、研發(fā)風險較大，應(yīng)當加大專項資金投入。例如設(shè)立“雙碳”市級重大科研專項，集中攻關(guān)，調(diào)動科研人員積極性。

2、加大對低碳能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補貼力度。專項資金要重點做好基礎(chǔ)性、公共性設(shè)施的建設(shè)與投入，為全社會推進減碳創(chuàng)造有利條件。例如，上海市和各區(qū)級政府要加大投入建設(shè)充電樁、充電站等基礎(chǔ)設(shè)施，為在更大范圍內(nèi)使用電動汽車創(chuàng)造條件。換言之，加大專項資金支持，解決制約本行業(yè)減排的基礎(chǔ)性、瓶頸性、公共性問題，為全行業(yè)、全社會推進減排掃清關(guān)鍵障礙。

 （三）積極爭取更多稅收優(yōu)惠政策

 實現(xiàn)碳中和的八大重點領(lǐng)域包括電力、交通、工業(yè)、新材料、建筑、農(nóng)業(yè)、負碳排放以及信息通信與數(shù)字化領(lǐng)域。為此，中國從中央稅到共享稅、地方稅都圍繞這一領(lǐng)域精準扶持。例如，在電力領(lǐng)域，對光伏發(fā)電及相關(guān)技術(shù)的稅收優(yōu)惠，對可接納大規(guī)?？稍偕茉吹闹悄茈娋W(wǎng)改造、微網(wǎng)系統(tǒng)和分布式發(fā)電、儲能技術(shù)等給予稅收優(yōu)惠。在交通領(lǐng)域，除現(xiàn)行對電動汽車的車輛購置稅、車船稅優(yōu)惠以外，對氫能和生物質(zhì)燃料的生產(chǎn)及在交通領(lǐng)域的應(yīng)用、海運和航空領(lǐng)域的低碳技術(shù)創(chuàng)新等給予稅收優(yōu)惠。在新材料領(lǐng)域，除現(xiàn)行對新型墻體材料的增值稅優(yōu)惠外，將材料的循環(huán)再生利用、生物基材料替代化石能源為基礎(chǔ)的材料納入優(yōu)惠范圍，并將優(yōu)惠擴大到企業(yè)所得稅。

 （四）加大對消費領(lǐng)域的財稅政策支持

 廣大居民的參與，是實現(xiàn)“雙碳”目標的關(guān)鍵一環(huán)。

 第一、加大推廣碳積分計劃，按年結(jié)算，分別給予經(jīng)營者和市民補貼。通過匯總居民的各種低碳行為，包括綠色出行、簡約包裝、按需點餐杜絕浪費、做好垃圾分類等，將這些行為所減少的二氧化碳排放量核算出來，變成每個人賬戶里的“碳積分”，再通過對接上海碳交易市場、各個商業(yè)消費平臺，讓居民通過低碳行為獲得實惠。

 第二、倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式。一方面倡導(dǎo)市民自覺行動，如節(jié)約用電、拒絕餐飲浪費；做好生活垃圾分類；主動綠色出行，如步行、騎行、乘坐公共交通等。另一方面對于一些高耗能消費方式，提高使用成本，使得居民降低消費。

 （五）拓展財政支持模式，引導(dǎo)社會資金積極參與

 實現(xiàn)“雙碳”目標需要的財政資金量巨大，在發(fā)揮好財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用基礎(chǔ)上，拓展財政支持模式、調(diào)動金融資金和社會資本共同推進綠色生態(tài)的社會經(jīng)濟環(huán)境。

1、政府采購擴大低碳產(chǎn)品應(yīng)用范圍。中國已經(jīng)建立了政府綠色采購制度框架并取得了積極成效。在此基礎(chǔ)上，加大采購綠色低碳能源技術(shù)和裝備。根據(jù)政府采購標準制定統(tǒng)一、科學、合理、實用、操作性強的政府采購標準，市和各區(qū)縣應(yīng)盡可能提高綠色采購的比例；加大采購力度，鼓勵各級政府綜合考慮節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保、循環(huán)、低碳、再生、有機等因素，在采購需求中提出相關(guān)綠色要求，促進綠色產(chǎn)品推廣應(yīng)用。

2、在國內(nèi)外發(fā)行政府綠色債券。由財政部門牽頭協(xié)同各部門，發(fā)揮政府債券期限長、成本低的融資優(yōu)勢，有效促進綠色投融資體系發(fā)展，帶動社會力量共同推動生態(tài)環(huán)境友好型的基礎(chǔ)設(shè)施和項目建設(shè)。

3、設(shè)立綠色低碳能源產(chǎn)業(yè)投資基金。為降低科研成果轉(zhuǎn)化風險，以少量的財政投入為引子，廣泛吸收社會資金建立產(chǎn)業(yè)基金，與相關(guān)主體共擔風險、共享收益。對于當前制約清潔能源大規(guī)模推廣的主要因素——儲能技術(shù)——就可以通過貼息和產(chǎn)業(yè)投資基金的方式，引導(dǎo)金融、企業(yè)、社會資本共同投入。

 來源：澎湃新聞2023-09-13

 作者：陳明藝，上海社會科學院經(jīng)濟研究所副研究員，經(jīng)濟學博士；本文首發(fā)于《上海經(jīng)濟發(fā)展報告（2023）：數(shù)字經(jīng)濟與“雙碳”轉(zhuǎn)型》，沈開艷主編，社會科學文獻出版社，2023版。