我們?cè)?/span>10周年的時(shí)點(diǎn)上總結(jié)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成績(jī)，首先要聚集在制度創(chuàng)新和引領(lǐng)開放取得的重要成就。
2013年9月29日，中國(guó)第一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在上海掛牌，高水平制度開放的新階段正式啟動(dòng)。
十一屆三中全會(huì)確定了改革開放的基本國(guó)策后，一個(gè)重要措施就是開辟特殊的對(duì)外開放區(qū)域，通過以點(diǎn)帶面來推進(jìn)對(duì)外開放并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在這些特殊區(qū)域內(nèi)，通過實(shí)施一些特殊的優(yōu)惠政策和開放政策來吸引外資，集聚我國(guó)稀缺的生產(chǎn)要素和資源，形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和增長(zhǎng)點(diǎn)，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
從上個(gè)世紀(jì)80年代設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，沿海城市產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、高科技園區(qū)；再到90年代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新區(qū)，保稅區(qū)、出口加工區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，都是政策更加開放、監(jiān)管享有特殊待遇的區(qū)域。當(dāng)然，根據(jù)各種區(qū)域和園區(qū)特殊功能的需要，實(shí)施的特殊政策會(huì)有差別，并且隨著時(shí)間的推移，會(huì)將特殊政策復(fù)制至全國(guó)，比如特區(qū)曾經(jīng)享有的外商投資稅收優(yōu)惠政策后來復(fù)制到全國(guó)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，特區(qū)也就不再特殊了。
但是建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，國(guó)家從一開始就明確了不給特殊政策，而是要上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行制度改革創(chuàng)新，取得成功經(jīng)驗(yàn)后在全國(guó)推廣。這意味著作為國(guó)家戰(zhàn)略的上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)一開始就是以制度型開放的試驗(yàn)為重任，為中國(guó)構(gòu)建開放型的制度進(jìn)行壓力測(cè)試。我們?cè)?/span>10周年的時(shí)點(diǎn)上總結(jié)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成績(jī)，首先要聚集在制度創(chuàng)新和引領(lǐng)開放取得的重要成就。
制度創(chuàng)新改革，引領(lǐng)全面開放
上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)首先進(jìn)行的制度改革創(chuàng)新是“負(fù)面清單”和“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”的外商管理體制，全國(guó)人大常委會(huì)為這一改革提供了外商投資三部法律暫停在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施的授權(quán)。這一改革隨后復(fù)制到了其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，并最終誕生了新的《外商投資法》?！锻馍掏顿Y法》于2020年正式實(shí)施，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新以法律的形式在全國(guó)推廣。
上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還在貿(mào)易便利化上圍繞建立海關(guān)“單一通關(guān)窗口”和“統(tǒng)一電子通關(guān)平臺(tái)”進(jìn)行了制度創(chuàng)新，極大地提升了進(jìn)出口企業(yè)的通關(guān)效率。這一改革也在全國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)復(fù)制推廣。
上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還率先進(jìn)行了政府行政管理制度的改革創(chuàng)新，圍繞放管服推進(jìn)政府部門從“守門人”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)型進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新，這些制度創(chuàng)新極大地提升了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制化、市場(chǎng)化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。
上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還在金融改革開放上進(jìn)行了探索，“一行三會(huì)”的51條和隨后的金改40條，以及相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)的各種推動(dòng)人民幣國(guó)際化和跨境資金流動(dòng)便利化措施，大大提升了上海國(guó)際金融中心的國(guó)際化水平，其全球金融中心排名從2013年的第七位躍居目前的第三、第四位，構(gòu)建了中國(guó)金融體系更高水平融入全球金融體系的制度基礎(chǔ)。
在法治創(chuàng)新上，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制定了全國(guó)第一部《中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理?xiàng)l例》，浦東新區(qū)還根據(jù)自貿(mào)區(qū)的特點(diǎn)，在上級(jí)立法和司法機(jī)構(gòu)的授權(quán)下成了浦東新區(qū)金融法院、浦東國(guó)際仲裁中心等特殊的國(guó)際化的司法和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，在貿(mào)易和金融活動(dòng)中推進(jìn)國(guó)際化的司法實(shí)踐。
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、貿(mào)易擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)升級(jí)
超過300多項(xiàng)制度創(chuàng)新和在全國(guó)的復(fù)制推廣，對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和貿(mào)易投資促進(jìn)效應(yīng)是實(shí)實(shí)在在的。
由于上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)過擴(kuò)容，同口徑對(duì)比相對(duì)困難，但是以承載了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的浦東新區(qū)為例，2013~2022年GDP增長(zhǎng)了1.48倍，占上海經(jīng)濟(jì)規(guī)模的比重由2013年29.8%上升至2022年35.9%。這些成績(jī)與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度型開放緊密相關(guān)。
再以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)核心功能區(qū)之一的外高橋保稅區(qū)為例，據(jù)海關(guān)數(shù)據(jù)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌第一年（2013年10月至2014年9月）累計(jì)進(jìn)出口5946.8億元，其中出口1965億元（占全市出口總值的15.4%），增長(zhǎng)10.3%，高出同期上海市出口增速9.5個(gè)百分點(diǎn)；進(jìn)口5510.3億元（占全市進(jìn)口總值的35.5%），增長(zhǎng)5.2%。到了2021年，上海外高橋保稅區(qū)進(jìn)出口總額為10356.78億元，是2014年的1.74倍，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易便利化的貿(mào)易促進(jìn)效應(yīng)得到進(jìn)一步驗(yàn)證。
更為重要的是，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度性改革開放創(chuàng)新試驗(yàn)，通過營(yíng)商環(huán)境的積極效應(yīng)，吸引了大量高科技企業(yè)進(jìn)入。據(jù)浦東新區(qū)數(shù)據(jù)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌以來至2022年底，累計(jì)新設(shè)企業(yè)8.4萬戶，是前20年同一區(qū)域的2.35倍，累計(jì)新設(shè)外資項(xiàng)目14285個(gè)，累計(jì)外資注冊(cè)資本1862.98億美元，累計(jì)實(shí)到外資585.68億美元。一大批高科技、高水平的制造業(yè)企業(yè)和服務(wù)型跨國(guó)公司總部積聚于此，浦東的跨國(guó)公司總部由2013年的202家增加至2022年的413家。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的幾個(gè)片區(qū)，形成了以張江為核心的生物制藥研發(fā)和生產(chǎn)基地，全國(guó)三分之一的上市新藥在張江研發(fā)培育；半導(dǎo)體芯片研發(fā)和生產(chǎn)基地也在張江集聚，中芯國(guó)際、上海微電子扎根于此；金橋片區(qū)成為智能汽車研發(fā)和汽車零部件生產(chǎn)基地；外高橋則集聚了數(shù)碼機(jī)床、機(jī)密制造等領(lǐng)域的核心企業(yè)，臨港新片區(qū)更是在新能源汽車、高端裝備制造上領(lǐng)先全國(guó)。
高標(biāo)準(zhǔn)制度型開放仍需進(jìn)一步突破
按照黨中央對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)要求，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)仍然有很多需要進(jìn)一步突破的地方。從對(duì)標(biāo)先進(jìn)的國(guó)際營(yíng)商環(huán)境和高標(biāo)準(zhǔn)開放型制度的角度審視，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新仍然屬于局部和零散性的，制度創(chuàng)新的集成尚待進(jìn)一步提升。雖然浦東新區(qū)政府在制度構(gòu)建和創(chuàng)新上發(fā)揮了重要作用，但是很多對(duì)外開放和制度改革的事權(quán)集中在中央各個(gè)部委，他們?cè)谧再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)的各項(xiàng)制度創(chuàng)新和改革存在協(xié)調(diào)不足的現(xiàn)象，這給自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度改革集成協(xié)調(diào)帶來了一定的困難。
中央要求，對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，積極推動(dòng)制度創(chuàng)新，以更大力度謀劃和推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則需要“穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放”，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮先行先試的功能。
但是，對(duì)標(biāo)高水平的規(guī)則、規(guī)制、管理和標(biāo)準(zhǔn)涉及一系列的制度調(diào)整，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)這一非行政區(qū)劃內(nèi)推進(jìn)，難度越來越大。面對(duì)新的地緣政治格局，在守住經(jīng)濟(jì)安全和不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線基礎(chǔ)上推進(jìn)制度開放也需要更加明晰的頂層制度設(shè)計(jì)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)由下自上的改革面臨的挑戰(zhàn)也在增加。
從黨中央要求上海建設(shè)的高水平“五個(gè)中心”，提升能級(jí)，強(qiáng)化四大功能，更好地為“一帶一路”建設(shè)服務(wù)這個(gè)角度看，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)仍然有很多努力的空間。但是制度創(chuàng)新和突破與“五個(gè)中心”能級(jí)提升在客觀上也面臨很多瓶頸，因?yàn)樯虾Ｗ再Q(mào)區(qū)以往10年的改革開放試驗(yàn)基本是基于“可復(fù)制、可推廣”要求在推進(jìn)，但是作為全國(guó)的“五個(gè)中心”能級(jí)提升，需要有一些特殊的政策扶持，比如對(duì)于非金融中心的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)行金融的進(jìn)一步開放；對(duì)于非“科技創(chuàng)新中心”地區(qū)的重點(diǎn)高科技企業(yè)的扶持待遇，不能按照原先的可復(fù)制可推廣的思路來推進(jìn)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要有類似自由貿(mào)易港的特殊開放政策和制度條件。
未來上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和臨港新片區(qū)將在中央頂層制度設(shè)計(jì)更加明晰和完善的基礎(chǔ)上，踔厲奮進(jìn)，通過對(duì)標(biāo)高水平的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，為中國(guó)的制度型開放探索路徑，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更加輝煌的貢獻(xiàn)。
來源：第一財(cái)經(jīng)09-26
作者：徐明棋，上海國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長(zhǎng)、上海國(guó)際金融與經(jīng)濟(jì)研究院特聘研究員
