當地時間9月30日，在距離美國聯邦政府即將關閉的最后3小時，美國國會通過一項臨時撥款協議，將維持政府資金至11月17日，暫時避免了這場迫在眉睫的政府停擺危機。
然而，僅通過持續(xù)決議并未徹底解除新財年預算問題帶來的停擺風險。在這45天中，美國國會需繼續(xù)圍繞其中分歧展開激烈博弈，直至12項撥款法案內容全部達成一致。
10月3日，由于對麥卡錫違背承諾、依靠民主黨人支持通過臨時撥款決議的不滿，美國眾議院共和黨人發(fā)起罷免麥卡錫議長的動議，并最終以216票贊成、210票反對的投票結果通過。
隨著美國有史以來首次眾議長被罷免，眾議院有可能陷入一場曠日持久的混亂，使得關于政府預算問題的斗爭更加復雜。
1、本輪危機的3個分歧焦點
拜登-麥卡錫談判僵持多日，到5月底終于就債務上限達成協議，雙方同意將新財年可自由支配支出限制在1.59萬億美元。6月初，協議在國會獲得通過。當時，或許大多數人都未曾預料到2024財年預算問題可能引發(fā)政府停擺危機。
然而，眾議院強硬保守派議員從未放棄推翻這一內容。他們認為該談判結果并未實現其所要求的目標，即“以2022財年的支出水平來設定未來6年政府預算上限”。不過，在債務違約臨近的巨大壓力之下，彼時強硬派眾議員未能湊足足夠的反對人數來阻止眾議院規(guī)則委員會將拜登-麥卡錫協議提交至眾議院進行表決。
在國會開始就新財年預算展開辯論之際，強硬派眾議員們以拜登-麥卡錫協議中的1.59萬億美元只是上限值而非最終值為由，堅持要求在此基礎上將可自由支配支出再削減1200億美元至1.47萬億美元。與此同時，這些議員聲稱，自2022年2月俄烏沖突發(fā)生以來，美國已向烏克蘭提供了1100多億美元。他們堅決抵制向烏克蘭提供更多援助，并要求增加邊境撥款、嚴格限制移民，以體現共和黨人的優(yōu)先議程。
上述這幾點都是民主黨人所堅決反對的，尤其在關于是否繼續(xù)援助烏克蘭的問題上，即便是溫和派共和黨議員，也并不完全支持強硬派人士的訴求。但是，在眾議院共和黨人與民主黨人席位比為221：212的格局面前，即便極右翼議員只是少數，他們仍對程序擁有舉足輕重的影響力，在很大程度上左右談判進程。
與此同時，眾議院議長麥卡錫的弱勢地位，進一步加劇了眾議院的立法僵局。當初，正是由于部分右翼人士的堅決抵制，導致麥卡錫經歷了15輪投票，且在同意“任何議員都可以提出罷免議長動議”的條件下，才艱難獲得了議長職位。在債務上限問題上的“妥協”，已經導致極端保守派對其極為不滿，多次威脅要發(fā)起罷免議長的動議。因此，麥卡錫在當前預算談判的過程中非常被動，即便溫和派和極右翼人士分歧明顯，也很難向民主黨人尋求兩黨合作。
9月27日，在距離政府關門僅4日之際，麥卡錫仍然否決了參議院提出的兩黨臨時性撥款法案，充分表明他在這一問題上的艱難處境。而眾議院共和黨人內部的分歧，也使得他們沒有可能成功主導本次談判的進程。
2、停擺危機尚未徹底解除
9月29日，在眾議院未能通過主要體現共和黨人優(yōu)先事項的持續(xù)決議之后，眾議院共和黨人幾乎就要因又一次政府關門事件淪為眾矢之的。
30日，麥卡錫終于轉向尋求兩黨合作。他所起草的持續(xù)決議版本，是在參議院前日通過的維持政府資金至11月17日的兩黨決議的基礎上，拿掉了約62億美元的烏克蘭援助資金，以確保能夠在最后時刻獲得眾議院通過。基本采納了參議院版本的主要內容，是這份決議在當天參議院投票中得以順利通過的關鍵因素。
從該持續(xù)決議的內容來看，為了避免政府在10月1日陷入停擺，兩黨都作出了一定妥協——協議未包含為烏克蘭提供援助的資金，共和黨人也暫時放棄了為邊境安全提供額外資金以及大幅削減預算的要求。當前決議為國會爭取了一段時間，兩黨得以在11月17日之前繼續(xù)就新財年預算進行談判。當然，這一版本持續(xù)決議中擱置的上述三大問題，必然還會成為接下來的辯論焦點。
如果兩黨無法在短期內達成共識，在2024財年預算法案塵埃落定之前，仍然需要通過持續(xù)決議的方式，在延長國會談判時間的同時，暫時避免政府關門。然而，如果爭斗繼續(xù)加劇、連持續(xù)決議都無法達成，美國政府仍有可能陷入部分停擺狀態(tài)。
3、罷免議長加劇斗爭復雜性
在最后時刻為達成臨時撥款協議而放棄削減預算等要求、轉而尋求與民主黨人合作的麥卡錫議長被罷免下臺，讓局勢變得更加復雜，使本次預算問題的解決方案更加撲朔迷離。
眾議院將不得不就新議長的人選進行投票。這一過程需耗時多久？誰能夠贏得足夠選票？目前尚無法預計。從理論上說，在共和黨人占據多數席位的情況下，新議長人選仍將來自共和黨。極右翼議員們必然會利用這一契機，力爭在全年預算協議中實現他們的優(yōu)先目標，在烏克蘭援助資金以及增加邊境安全費用問題上更加固執(zhí)己見，并極有可能將這些訴求與新議長的人選相捆綁，或將干擾新議長的投票進程。這樣，眾議院會在一段時期內陷入混亂，立法事務也會受到影響。
無論繼任者是誰，麥卡錫的前車之鑒都會使其更加致力于堅持共和黨人削減預算等訴求，并會在尋求兩黨合作的問題上更為謹慎，以避免造成向對手屈服的印象，失去在本黨立足的信譽和信任，從而使得兩黨彌合分歧的難度進一步加大。
距11月17日越來越近，對于任何繼任者而言，如何緩和極右翼與溫和派共和黨人的鴻溝、領導空前分裂的眾議院、盡快提出能被兩黨多數議員（尤其是共和黨人）接受的預算方案，都會是極其艱巨的任務。
在此過程中，民意走向也是關鍵因素之一。如果輿論更猛烈地指向共和黨人，那么，該黨不得不盡快找到避免政府陷入停擺的方案，加快尋求與民主黨人合作。在克林頓時期一次長達21天的停擺事件中，兩位共和黨人（時任參議院多數黨領袖杜爾和眾議院議長金里奇）在談判破裂之后走出白宮時的笑容，讓公眾對共和黨人究竟能否代表公共利益產生了質疑。輿論最終站到了克林頓那邊，迫使共和黨人放棄大幅削減開支和減稅的訴求。
在當前這場危機中，參議院共和黨領袖麥康奈爾也曾承認，在之前的政府停擺期間，公眾輿論并沒有站在共和黨人一邊。
鑒于此前麥卡錫-拜登協議有關1.59萬億美元可自由支配支出的內容，以及當前共和黨人內部的撕裂程度，還有兩黨大多數議員關于有必要在一段時期內繼續(xù)援助烏克蘭的共識，民主黨人在本次預算談判中占據了更有利的地位。
極右翼共和黨人雖然成功實現了驅逐麥卡錫議長的心愿，但卻很難實現在預算問題上的終極目標。無論新議長是誰，新財年預算的最終方案都絕無可能繞開兩黨合作。而共和黨內部撕裂越是嚴重，其面對民主黨人的劣勢就會越明顯，反而會使最終方案朝著更有利于民主黨的方向發(fā)展。
4、預算之爭為何如此激烈？
每個財年預算立法，眾議院和參議院撥款委員會需要通過12項撥款法案。在過去40年里，國會總共只有4次在10月1日新財年到來之前全部通過12項撥款法案。自1976年首次將財政年度開始時間改為10月1日以來，美國已出現20次至少持續(xù)一整天的政府關門事件。
從表面上看，兩黨之爭以及共和黨內部溫和派與極右翼日益擴大的意識形態(tài)鴻溝是僵局發(fā)生的重要原因。更深層的一個關鍵的驅動因素是不斷上升且看不到出路的聯邦債務。事實上，爭執(zhí)不休的可自由支配支出，不過占聯邦政府預算總額的1/4左右，社會保障、醫(yī)療保險和醫(yī)療補助等強制性支出項目才是大頭，所占支出比重達到約50%，是推升美國聯邦債務近年來不斷達至新高的主要因素。但是，即便是共和黨人也并不愿意觸及這部分內容。
隨著美國人口老齡化和由此產生的醫(yī)療費用和退休成本上升，今后這部分費用占GDP比重還會不斷上升。與此同時，提高富裕群體稅收的提議在國會屢遭挫折，從而使得支出失衡的問題將愈發(fā)嚴重。今年，美國聯邦赤字占GDP比重接近6%，是最初預期的兩倍。根據無黨派國會預算辦公室的預計，到下一個十年，聯邦赤字預計將從當前每年約2萬億美元升至每年近3萬億美元。
因此，國會兩黨圍繞赤字和削減預算問題所發(fā)表的各種政治表態(tài)，其實都是隔靴搔癢。在當前的政治生態(tài)下，除非美國經濟出現突飛猛進的增長，否則沒有可能實現大幅降低聯邦赤字的目標。雖然美國國會最后時刻通過了持續(xù)決議，但導致預算之爭的根本問題仍然長期存在，這次的劇情會在接下來的日子里繼續(xù)上演。
5、“除非你得到了一切，否則就關閉它”
國會兩黨在最后時刻作出妥協表明政府關門對絕大多數國會議員也會構成一定壓力。9月23日，穆迪在分析報告中發(fā)出警告稱停擺危機使美國政府信用評級面臨壓力。雖然短暫停擺對經濟干擾不大，但這將凸顯美國的制度和治理實力相對于其他AAA級主權國家的薄弱之處。政治極化會加劇對財政決策的重大制約，特別是在美國財政實力下降、財政赤字不斷擴大、債務負擔持續(xù)惡化的情況下。
當然，僅此一事未必能夠阻止美國政府再次走向停擺，因為無論是政治極化還是債務負擔的惡化，所帶來的后果都是漸進累積的，相對于債務違約，停擺危機相對影響有限：
注：債務違約可能立即引發(fā)金融市場劇烈動蕩等后果，將嚴重傷及美國政府的信譽和美元的全球儲備貨幣地位，削弱美國國債的安全性和流動性，美債將會因此支付更高的利息成本，從而給美國經濟造成嚴重負擔。
首先，影響范圍只波及可自由支配支出的這部分，即預算總額的約1/4，醫(yī)療保險、醫(yī)療補助、社會保障等強制性支出內容基本不受影響。12項撥款協議已經達成共識的，則不受關門影響。
其次，涉及國家安全、公共安全等被認為不可或缺的部門和相關崗位，仍然會繼續(xù)運作。各個部門會根據自身情況、政府相關指導意見，提前規(guī)劃好休假和上班人員的安排。所有拖欠聯邦雇員的欠薪，將會在政府恢復運作之后補上。
再次，美聯儲、聯邦存款保險公司、貨幣監(jiān)理署、美國郵政服務等資金來源并非國會的機構，以及此前已經通過其他法案等方式獲得撥款的機構，如國稅局已通過《通脹削減法案》獲得運作資金、司法部長任命的3名特別檢察官等，因其撥款是永久性的、無限期的，運作不受影響。
最后，受政府停擺影響的主要是聯邦雇員，聯邦工資約占GDP的2%，對整體消費支出和投資以及經濟增速的影響不太顯著，且會在停擺危機結束之后有所反彈。因此，在1976年以來的政府停擺事件中，美國股市基本上不受影響。
這在一定程度上解釋了停擺危機相對頻繁的原因——兩黨所需承擔的政治代價有限。這也是為什么特朗普可以毫無負擔地在他的社交平臺上煽風點火，呼吁大家“除非你得到了一切，否則就關閉它!”
然而，對宏觀經濟影響不大，并不代表普通老百姓對此無感。若這段時期需要政府部門的服務，老百姓會覺得相當不便，可能需要等到相關機構恢復運作或者經歷一定時間的程序拖延。比如，雖然政府停擺不影響社會保障強制支出的支票發(fā)放，但是，福利審查、新卡申領等流程會由于工作人員數量不夠而拉長。再如，雖然國家公園仍然開放，但清潔工作等政府服務停滯會導致游客的游覽體驗大幅下降。而所有因為政府關門而只能無薪工作或無薪休假的聯邦雇員們，也只能重新規(guī)劃家庭開支、避免入不敷出。
來源：瞭望智庫 2023-10-09
作者 ：柯靜 上海社會科學院國際問題研究所副研究員；王震宇 上海社會科學院新聞所助理研究員
