2023年為上?！笆奈濉币?guī)劃《綱要》實施的中期評估之年，在承上啟下之際，總結研判發(fā)展面臨的難題與機遇是一個重要課題。借鑒《倫敦規(guī)劃（2021）》在規(guī)劃編制的背景、目標設置與實現(xiàn)的核心邏輯、空間機遇、潛力區(qū)發(fā)掘三個維度的經驗，有益于思考推進上海規(guī)劃實施需要注意的方面。具體來說，包括發(fā)展環(huán)境變化帶來新挑戰(zhàn)與新機遇，推進規(guī)劃目標完成的核心邏輯以及城市“微觀”尺度增長點的發(fā)掘。這不僅僅緊密銜接了規(guī)劃的目標要求，同時，符合城市發(fā)展中規(guī)劃引導與約束的條件框架，而且還能增強規(guī)劃的邏輯性與推進規(guī)劃的落地實施。

 一、要再評估外部環(huán)境新變化對上海的影響

 上海“十四五”規(guī)劃在開篇提出“準確把握新發(fā)展階段上海發(fā)展面臨的新機遇新挑戰(zhàn)”，雖然在宏觀上對于規(guī)劃編制的背景進行了闡述，但未有涉及上海面對外部環(huán)境變化的影響分析。借鑒《倫敦規(guī)劃（2021）》，開篇列出了四點編制背景：（1）為倫敦發(fā)展提供更高層次的空間發(fā)展框架，整合倫敦政府對倫敦未來發(fā)展的多個專項空間戰(zhàn)略規(guī)劃；（2）應對人口增長壓力，預計到2041年，大倫敦的人口將會從現(xiàn)有890萬增長到1080萬，巨大的人口流入將對倫敦的土地空間使用帶來前所未有的壓力；（3）解決住房問題，最近幾十年來，倫敦新房供應一直跟不上新增人口的需求，導致缺乏城市歸屬感與存在民眾安居困難的現(xiàn)象；（4）緩解脫歐行動可能帶來的不良影響，英國脫歐讓倫敦全球第一商業(yè)城市的地位受到動搖，倫敦的城市發(fā)展面臨著前所未有的不確定性，倫敦亟需給世界一個新的規(guī)劃來展示其保持和提高全球競爭力的決心。這四點編制背景分別從規(guī)劃指導與銜接現(xiàn)實的機制、倫敦面臨內部人口增長的現(xiàn)實問題、自身發(fā)展怎樣緩解外部不利因素等維度進行闡述，并為后續(xù)規(guī)劃實施面臨的挑戰(zhàn)與機遇提供了四個分析維度。

 作為國際經濟中心城市的倫敦，其規(guī)劃編制背景是值得上海借鑒的。上海已經基本建成國際經濟中心，是打造國內大循環(huán)的中心節(jié)點和國內國際雙循壞的戰(zhàn)略鏈接。需要考慮國際局勢對城市的影響、企業(yè)產業(yè)鏈供應鏈布局對城市產業(yè)的影響、人口發(fā)展趨勢對城市公共資源空間分配的影響等三個方面。

 一是國際局勢的持續(xù)深度與動態(tài)調整對上海的影響。黨的《二十大報告》指出世界百年未有之大變局加速演進。全球政治經濟格局整體進入震蕩期，全球化布局正從“層級式”向“分布式”轉變，從西方跨國公司主導、以西方市場為核心的產業(yè)鏈布局向供應鏈多元化、市場多元化產業(yè)鏈轉型。中國的開放型市場經濟體系已經深度融入全球化，并且是世界經濟的重要增量來源，上海作為其中的佼佼者，應勇于擔當全球化新增量的發(fā)現(xiàn)者、運營者、引領者。

 二是企業(yè)產業(yè)鏈供應鏈布局對城市產業(yè)發(fā)展的影響。上海是內外資國內（或亞太）總部所在地的重要選項之一。地緣政治、疫情疤痕效應等使得企業(yè)注重產業(yè)鏈供應鏈的穩(wěn)定性與彈性。特別是對于全球資本來說，降低自身供應鏈對中國體系的依賴，成為不公開宣稱卻不得不考慮的選項。由此，需要分析企業(yè)產業(yè)鏈供應鏈的布局策略對上海產業(yè)發(fā)展的影響。以電子代工為例，位于上海浦東的昌碩科技等電子大廠也在布局海外產線，從上海統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，2023年1至8月，計算機、通信和其他電子設備制造業(yè)工業(yè)總產值比去年同期下降22.8%，可見該產業(yè)的產線轉移已然帶來了訂單下降的顯著影響。

 三是人口發(fā)展趨勢對城市公共資源空間分配的影響。人口是城市發(fā)展的基本要素，而且人口變化是一個相對緩慢且有慣性的過程，通過全面、準確、科學的人口統(tǒng)計信息支撐城市公共資源配置，不僅能夠針對性地提升空間資源分配的合理性，還能夠引導和約束城市發(fā)展的機遇區(qū)與擁塞區(qū)。基于上海市第七次全國人口普查數(shù)據(jù)、2022年上海市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，從2020年末到2022年末，全市常住人口從2487.09萬人下降為2475.89萬人，減少11.2萬人。值得注意的是，“十四五”開局兩年來，總體人口下降的情況并非簡單地表明城市公開資源空間分配壓力的下降，需要更進一步地結合各區(qū)、商圈、街道不同層次的微觀人口數(shù)據(jù)，探討人口發(fā)展趨勢對公共資源空間分配的影響。

 二、尋求推進規(guī)劃目標的核心邏輯

 《倫敦規(guī)劃2021》的核心邏輯是倫敦作為全球城市和英國國家經濟引擎，在未來將保持正向的人口增長。因此，為規(guī)劃一個適合所有倫敦人的城市，需要思考經濟增長的目標到底是什么？《倫敦規(guī)劃（2021）》提出“良性增長”總目標，即“具有社會和經濟包容性及環(huán)境可持續(xù)性的增長”來回答該問題。而且基于人口增長壓力的核心邏輯，拆解出“良性增長”的六個分目標：建設強大包容的社區(qū)、高效利用土地、創(chuàng)建健康城市、提供倫敦人需要的住房、發(fā)展良好的經濟、提高效率和韌性。這六個核心目標一方面延續(xù)英國《國家規(guī)劃政策框架2019》所確定的可持續(xù)發(fā)展目標，并按照其所確定的社會、經濟、環(huán)境三個維度進行空間政策制定，體現(xiàn)上位規(guī)劃的目標傳導；另一方面著重分析倫敦人口發(fā)展所帶來的各種挑戰(zhàn)，進而制定明確的規(guī)劃目標，體現(xiàn)了問題導向的規(guī)劃原則。

 上?！笆奈濉币?guī)劃《綱要》經濟社會發(fā)展主要目標為五個方面：城市核心功能更加強大、人民群眾生活更有品質、城市精神品格更加彰顯、生態(tài)環(huán)境質量更為優(yōu)良、超大城市治理更加高效。這些目標的提出一方面是基于“十四五”規(guī)劃前期研究和《上海市委關于制定“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標的建議》，并銜接對應上位國家發(fā)展規(guī)劃的目標；另一方面，考慮本市當下面臨的重大發(fā)展問題與機遇，在經濟、民生、城市精神、生態(tài)環(huán)境、治理五個領域提出較為宏觀的戰(zhàn)略目標。

 值得注意的是，由于我們在編制規(guī)劃目標時，較少關注類似于倫敦規(guī)劃中所采用的人口發(fā)展所帶來問題的核心邏輯分析框架，對城市發(fā)展基本驅動因素的仔細考慮與闡述尚有不足。所以在本輪中評工作中，更加需要在城市較為“微觀”的尺度發(fā)現(xiàn)城市主要問題的來源，尋求需要關切的社區(qū)、土地、健康、住房等方面具體問題的共同原因。這不僅銜接了上位規(guī)劃的原則要求，同時符合上海城市發(fā)展中需要規(guī)劃進行引導與約束的條件框架，而且還能增強規(guī)劃的邏輯性并推動規(guī)劃落地實施。

 三、識別與發(fā)掘空間機遇潛力區(qū)

 《倫敦規(guī)劃（2021）》的空間開發(fā)類型涵蓋增長走廊、機遇潛力區(qū)（Opportunity Areas）、城鎮(zhèn)中心、綠化帶、大都會空地，其中機遇潛力區(qū)是核心。機遇潛力區(qū)是指具有顯著發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，主要以就業(yè)崗位和住宅兩項數(shù)據(jù)進行衡量，如果一地的新增就業(yè)崗位至少為5000個或（和）新增的住宅數(shù)量至少為2500戶，則該區(qū)域可被定義為機遇潛力區(qū)。依據(jù)2016年至2041年倫敦就業(yè)場地數(shù)據(jù)庫和倫敦策略性房屋土地供應評估（2019-2041），《倫敦規(guī)劃（2021）》劃分出48個機遇潛力區(qū)，并分組到9個增長走廊進行串聯(lián)，同時詳細列出每個機遇潛力區(qū)的住房和就業(yè)容量的指示性指標。

 上?！笆奈濉币?guī)劃《綱要》提出六大塑造市域空間新格局的策略，即推動主城區(qū)綜合功能升級、新城發(fā)力建設獨立綜合性節(jié)點城市、東西聯(lián)動建設國家戰(zhàn)略承載區(qū)、南北轉型提升沿江沿灣發(fā)展動能、全面建設崇明世界級生態(tài)島、優(yōu)化空間政策導向。雖有城市宏觀尺度上的“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉型”以及對于城市副中心、“一江一河”沿岸地區(qū)等中觀尺度空間的布局考慮，但卻沒有依據(jù)人口、產業(yè)發(fā)展等關鍵數(shù)據(jù)預測與識別的機遇潛力區(qū)。

 所以，本輪有關空間發(fā)展的中評工作中，需要回歸地區(qū)開發(fā)的規(guī)劃邏輯?；诘刈饫碚摽紤]，如倫敦、上海這樣體量超大的城市，通過人口與產業(yè)等核心指標考察地區(qū)或地段的發(fā)展信心。如果開發(fā)的收益，即人口導入與產業(yè)投資增量帶來的收益能夠覆蓋或超越成本，則表明該地區(qū)或地段的發(fā)展信心足夠大，屬于機遇潛力區(qū)。那么，政府在后續(xù)的基礎設施建設和參與征地整合中，能夠更好地謀劃融合發(fā)展規(guī)劃的政策指引與空間規(guī)劃的用地要求。

 來源：澎湃新聞2023-10-12

 作者：樊豪斌，上海社會科學院城市與人口發(fā)展研究所助理研究員，本文系上?！笆奈濉币?guī)劃實施的中期評估相關課題成果