林長(zhǎng)制作為繼河長(zhǎng)制和湖長(zhǎng)制之后的第三大統(tǒng)籌機(jī)制，為山水林田湖草沙綜合和系統(tǒng)保護(hù)提供了重要治理工具。當(dāng)前，林長(zhǎng)制在江西、安徽、福建等林業(yè)資源豐富的省份落地實(shí)施展現(xiàn)出了突出的治理效能，但在大型城市的實(shí)踐中還鮮有經(jīng)驗(yàn)可循。像上海這樣的超大城市在開(kāi)展生態(tài)管理的具體實(shí)踐中仍面臨著如何以林長(zhǎng)制有效整合和利用有限生態(tài)資源，克服資源統(tǒng)籌難題等多重挑戰(zhàn)。

本文將梳理上海在推行林長(zhǎng)制中的現(xiàn)狀與困境，并為超大城市的生態(tài)文明建設(shè)提供參考提出相應(yīng)對(duì)策。

生態(tài)資源：權(quán)屬分散導(dǎo)致管理低效，亟須強(qiáng)化制度性協(xié)同

上海的生態(tài)資源本就相對(duì)匱乏，且在管理上分散于十多個(gè)部門，導(dǎo)致資源權(quán)屬、規(guī)劃考量和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的參差不齊，給城市生態(tài)資源的整合帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

首要挑戰(zhàn)在于生態(tài)資源條線分屬界限模糊，使得規(guī)劃統(tǒng)籌難以實(shí)現(xiàn)。一方面，生態(tài)資源的不同歸屬導(dǎo)致其規(guī)劃協(xié)調(diào)難，而缺乏統(tǒng)籌抓手，綠地等生態(tài)資源在規(guī)劃實(shí)施中難以統(tǒng)籌。例如，某區(qū)在規(guī)劃建設(shè)公園時(shí)，會(huì)根據(jù)公園建設(shè)要求配備相應(yīng)的綠地面積和整體規(guī)劃，但周邊居民區(qū)也有綠地建設(shè)要求，雖然兩者僅相隔一個(gè)柵欄，但由于分屬不同條線，協(xié)調(diào)起來(lái)十分困難。

另一方面，審批權(quán)分散導(dǎo)致生態(tài)資源規(guī)劃協(xié)調(diào)難。不同部門有各自的規(guī)劃指導(dǎo)原則，在審批上存在分歧，而這會(huì)導(dǎo)致生態(tài)資源統(tǒng)籌規(guī)劃在實(shí)際操作中處于“分立”狀態(tài)。比如，相近的地段原則上沒(méi)有必要設(shè)計(jì)兩個(gè)公廁，但在綠地規(guī)劃里公園需要配備廁所，而一定路段的街居也要配備廁所，要協(xié)調(diào)這兩個(gè)規(guī)劃就會(huì)涉及多個(gè)條線部門。諸如以上的統(tǒng)籌困難，使得城市空間治理關(guān)系趨于緊張，每個(gè)規(guī)劃和條線都在努力滿足自己領(lǐng)域的生態(tài)規(guī)劃“最低標(biāo)準(zhǔn)”，進(jìn)而可能對(duì)市民更為迫切需要的公共娛樂(lè)空間、停車空間等產(chǎn)生“壓縮”。這也造成了看似每個(gè)部門都在“為民著想”，但卻造成“合成謬誤”，人民群眾的獲得感并不高。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，上海全市832座公園中，有646座24小時(shí)開(kāi)放，占77.6%。其中，24小時(shí)開(kāi)放的口袋公園265座、鄉(xiāng)村公園89座、城市公園292座。如何挖掘這些生態(tài)資源的潛力，成為當(dāng)前亟須關(guān)注的重要議題。

近期，上海開(kāi)始實(shí)施的“公園破墻行動(dòng)”在一定程度上解決了問(wèn)題，但相關(guān)的權(quán)責(zé)調(diào)整、經(jīng)費(fèi)劃轉(zhuǎn)和管理創(chuàng)新還需要探索新經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)新模式。

權(quán)屬不明晰還會(huì)導(dǎo)致生態(tài)資源管理難以全覆蓋。盡管近年來(lái)，上海多個(gè)區(qū)已建立了生態(tài)資源的“一圖統(tǒng)覽”體系，但仍存在不少失管失養(yǎng)地塊，主要分布在企業(yè)部分代征地、道路周邊、河道周邊、小區(qū)邊、街鎮(zhèn)等地。針對(duì)這些地塊，目前林長(zhǎng)制的統(tǒng)籌部門——林長(zhǎng)辦在管理上尚缺少抓手。特別是涉及部分停業(yè)、歇業(yè)或施工的企業(yè)，在正常運(yùn)營(yíng)時(shí)能夠維護(hù)綠化資源的良好狀態(tài)，但一旦經(jīng)營(yíng)不正常，之前建設(shè)的綠化就容易陷入失管狀態(tài)。此時(shí)，無(wú)論是相關(guān)條線還是地方政府都缺乏權(quán)責(zé)進(jìn)行管理維護(hù)，因此許多地方會(huì)選擇安裝彩鋼板來(lái)“一隔了之”。

要解決這一問(wèn)題，就需要將職責(zé)權(quán)屬制度化，明確各部門的權(quán)屬權(quán)限。做好林長(zhǎng)制與各級(jí)法律法規(guī)的制度對(duì)接，從而使林長(zhǎng)制的實(shí)施得到法制支持。對(duì)此，建議上?？蓛?yōu)先在浦東新區(qū)試點(diǎn)，允許其利用獨(dú)有的法規(guī)立法權(quán)這一重要抓手，圍繞浦東生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)林長(zhǎng)制的功能職責(zé)、權(quán)限分配以及工作流程等盡快形成地方法規(guī)或地方標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而成為可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。 

除此之外，還需要將林長(zhǎng)制與河湖長(zhǎng)的職能，以及林長(zhǎng)辦與其他部門的權(quán)責(zé)關(guān)系制度化。在生態(tài)資源管理過(guò)程中，河湖長(zhǎng)和林長(zhǎng)作為兩大統(tǒng)籌機(jī)制，既有合作又有交叉的權(quán)屬關(guān)系。加之林綠生態(tài)資源分屬于不同部門，這就對(duì)職責(zé)權(quán)屬的劃分提出了更高的要求。短期來(lái)看，上?？梢酝ㄟ^(guò)協(xié)調(diào)會(huì)、備忘錄等形式，實(shí)現(xiàn)各部門的權(quán)責(zé)劃分優(yōu)化。長(zhǎng)期來(lái)看，還需要形成規(guī)范性的法律法規(guī)和制度文件，才能提升林長(zhǎng)制的運(yùn)作績(jī)效。 

最后，還需要搭建起生態(tài)資源管理的組織框架。在各街鎮(zhèn)/區(qū)域林長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立專門的協(xié)商與議事平臺(tái)。同時(shí)，根據(jù)已有的組織標(biāo)準(zhǔn)化流程，通過(guò)制定生態(tài)資源建設(shè)“項(xiàng)目指引”的方式，明確各部門的職能邊界和主要工作，以調(diào)動(dòng)其積極性，并充分發(fā)揮各部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

城市治理：高密度城市空間帶來(lái)挑戰(zhàn)，可通過(guò)信息化賦能破局

在上海當(dāng)前的高密度社區(qū)空間治理中，普遍存在著通道狹窄、交通不暢、缺乏戶外活動(dòng)空間等問(wèn)題。如何在城市更新中充分考慮生態(tài)、生產(chǎn)、生活等相關(guān)綠色空間的融通利用與信息共享，如何發(fā)揮林長(zhǎng)制對(duì)生態(tài)資源的統(tǒng)籌管理功能，提升協(xié)同效率，現(xiàn)已成為上海亟待解決的新課題。

為此，上?？稍谛畔⒒矫嫦鹿Ψ?，通過(guò)信息化賦能林長(zhǎng)制，構(gòu)建生態(tài)資源統(tǒng)籌管理的新機(jī)制。重點(diǎn)工作可集中在以下三點(diǎn)。

首先，建立全市統(tǒng)一的林長(zhǎng)制數(shù)字化平臺(tái)?？梢越梃b浦東新區(qū)生態(tài)資源“一張圖”和“一街鎮(zhèn)一圖”“一居村一圖”管理體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，擇機(jī)開(kāi)展一次全市生態(tài)資源家底梳理，通過(guò)遙感監(jiān)測(cè)、解譯比對(duì)、數(shù)據(jù)分析、現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)等多種方式，厘清每一塊林地、綠地、濕地的責(zé)任主體、面積、位置、大小、權(quán)屬、養(yǎng)護(hù)單位等信息，并且同步建立數(shù)字化生態(tài)檔案，形成統(tǒng)一的全市平臺(tái)。與此同時(shí)，依托已有數(shù)據(jù)資源，整合城運(yùn)工單派送，搭建林長(zhǎng)制工作平臺(tái)，提升工作和溝通效率。

其次，建立基于數(shù)字化平臺(tái)的生態(tài)資源統(tǒng)籌機(jī)制。依托一圖總攬數(shù)據(jù)，通過(guò)細(xì)化管理要素、明確統(tǒng)計(jì)口徑、科學(xué)分門別類的方法，形成全區(qū)林地、綠地和濕地資源的“一網(wǎng)絡(luò)”“一張圖”和“一套數(shù)”。同時(shí)，研究制定各行業(yè)、各街鎮(zhèn)的生態(tài)資源保有量基數(shù)和增長(zhǎng)計(jì)劃，逐步推動(dòng)各行業(yè)在涉林涉綠審批數(shù)據(jù)上實(shí)現(xiàn)共享互通。

與此同時(shí)，還要依托信息化平臺(tái)找到并準(zhǔn)確把握生態(tài)資源的增量點(diǎn)。鼓勵(lì)各區(qū)和各街鎮(zhèn)利用數(shù)字化平臺(tái)對(duì)綠地等生態(tài)資源的分布情況進(jìn)行統(tǒng)籌研究。按照15分鐘生活圈的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生態(tài)資源洼地進(jìn)行評(píng)估，在“圖上”找到增長(zhǎng)點(diǎn)，在“點(diǎn)上”找到落腳點(diǎn)。

執(zhí)法監(jiān)管：管理的三重困境，需加強(qiáng)精細(xì)化管理

目前，上海各區(qū)在推行林長(zhǎng)制時(shí)尚存在三重困境。首先，管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致基層執(zhí)行協(xié)調(diào)的困難。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地區(qū)管控要求的差異，不同區(qū)域的綠地管理標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異，甚至同一片區(qū)的不同小區(qū)也存在不同標(biāo)準(zhǔn)的情況，這提高了基層部門實(shí)現(xiàn)精確實(shí)施的難度。其次，管理信息不共享導(dǎo)致一線執(zhí)法難以精準(zhǔn)執(zhí)行。難以確定自由裁量的范圍和限度，從而難以精準(zhǔn)執(zhí)法。最后，管理主體的差異增加了監(jiān)管難度。不同區(qū)域制定的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，甚至相鄰地塊的養(yǎng)護(hù)單位也存在較大差異，給生態(tài)資源的協(xié)同監(jiān)管帶來(lái)了實(shí)際困難。

因此，當(dāng)前需要更加精細(xì)化的管理，以提升執(zhí)法監(jiān)管效果，并樹(shù)立制度化運(yùn)作權(quán)威，以實(shí)現(xiàn)管理過(guò)程的專業(yè)化、系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化和高效化，提升執(zhí)法監(jiān)管效果。

在考核指標(biāo)體系方面，可利用林長(zhǎng)制“一張圖”的信息管理平臺(tái)，進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)資源的考核指標(biāo)體系，提高考核指標(biāo)的兼容性和包容度。特別是針對(duì)街鎮(zhèn)和基層條線反映較多的“移栽”“置換”等問(wèn)題，鼓勵(lì)各區(qū)林長(zhǎng)辦成立專門的評(píng)估專家?guī)?，并組建評(píng)估小組，對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行專業(yè)評(píng)估和認(rèn)定，以提升生態(tài)資源管理的科學(xué)性，避免“圖斑管理”(依據(jù)規(guī)劃用地屬性，根據(jù)衛(wèi)星地圖照片用地現(xiàn)狀進(jìn)行比對(duì)監(jiān)管的工作方式)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

在運(yùn)作機(jī)制方面，需進(jìn)一步完善生態(tài)資源管理的運(yùn)作機(jī)制，特別是強(qiáng)化以林長(zhǎng)制信息平臺(tái)為基礎(chǔ)的巡林、督察、通報(bào)和考核等工作機(jī)制，推動(dòng)各職能部門和屬地的確權(quán)改革。重點(diǎn)聚焦于管理不清、無(wú)人管理和機(jī)制不順等難題和短板，充分發(fā)揮林長(zhǎng)制的平臺(tái)統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)。通過(guò)“疑議-協(xié)商-確權(quán)-落地”四步走的方式，明確生態(tài)資源管理的權(quán)屬和流程，并形成常態(tài)化的管理機(jī)制。

在激勵(lì)機(jī)制方面，應(yīng)站在超大城市生態(tài)文明建設(shè)的高度，著手建立并完善林長(zhǎng)制的激勵(lì)制度。推動(dòng)林長(zhǎng)制考核納入政府年度考核體系，并逐步提高其權(quán)重。同時(shí)，進(jìn)一步完善對(duì)失責(zé)問(wèn)題的追究，以及對(duì)高質(zhì)量完成任務(wù)或創(chuàng)新完成任務(wù)的表彰和宣傳。

在超大城市生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，推行林長(zhǎng)制既具挑戰(zhàn)又蘊(yùn)藏機(jī)遇。上海作為典型代表城市，只有通過(guò)提升統(tǒng)籌力度和管理精細(xì)度，明確權(quán)責(zé)，強(qiáng)化協(xié)同，推進(jìn)法治化，才能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化大都市擘畫(huà)更加清晰的藍(lán)圖。

來(lái)源：澎湃新聞

作者：薛澤林，上海社會(huì)科學(xué)院政治與公共管理研究所副研究員；張園園，上海社會(huì)科學(xué)院政治與公共管理研究所助理研究員；李宗克，上海社會(huì)科學(xué)院智庫(kù)建設(shè)處副研究員