2019年發(fā)布的《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》是首個(gè)國(guó)家級(jí)應(yīng)對(duì)老齡化戰(zhàn)略文件，明確老齡化是一個(gè)“基本國(guó)情”。2024年發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)增進(jìn)老年人福祉的意見(jiàn)》是首個(gè)以“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”命名的國(guó)家專項(xiàng)政策，將銀發(fā)經(jīng)濟(jì)定義為“向老年人提供產(chǎn)品或服務(wù)，以及為老齡階段做準(zhǔn)備等一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的總和”，明確銀發(fā)經(jīng)濟(jì)涵蓋“保障為老”與“積極備老”兩大領(lǐng)域。

從需求側(cè)看，老年人口數(shù)量的增長(zhǎng)意味著醫(yī)療保健、生活照料和文化旅游、養(yǎng)老金融等消費(fèi)需求的增加。特別是，上世紀(jì)60年代出生的人群正在或即將進(jìn)入老年，他們有相對(duì)更高的可支配收入，具有更強(qiáng)的消費(fèi)傾向和購(gòu)買力，不僅影響消費(fèi)總量，而且影響消費(fèi)結(jié)構(gòu)。

從供給側(cè)看，《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》從社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備、勞動(dòng)力供給、為老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系、科技創(chuàng)新能力、養(yǎng)老孝老敬老的社會(huì)環(huán)境等方面提出應(yīng)對(duì)人口老齡化的舉措。近年來(lái)，人工智能和人形機(jī)器人等新技術(shù)的快速發(fā)展，為銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展添加了新的可能。

在供給與需求兩側(cè)發(fā)力的基礎(chǔ)上，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)在多個(gè)領(lǐng)域迎來(lái)發(fā)展浪潮。2023年，全國(guó)老年用品市場(chǎng)規(guī)模約12萬(wàn)億元，占GDP比重約為9.5%；老年旅游市場(chǎng)規(guī)模約1.2萬(wàn)億元，占國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)的18%。此外，全國(guó)老年大學(xué)（學(xué)校）超7.6萬(wàn)所，在校學(xué)員超1000萬(wàn)人。

預(yù)計(jì)顯示，中國(guó)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)規(guī)模到2035年將增至30萬(wàn)億元以上。面向“十五五”，如何進(jìn)一步增加和優(yōu)化供給，回應(yīng)與釋放需求，是銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

「銀發(fā)事業(yè)與銀發(fā)產(chǎn)業(yè)“兩個(gè)輪子”一起驅(qū)動(dòng)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展」

截至2021年，全國(guó)65周歲及以上老年人口20056萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?/span>14.2%，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入“老齡社會(huì)”或“中等老齡社會(huì)”。聯(lián)合國(guó)“世界人口前景展望”顯示，2034年，中國(guó)65周歲以上老年人口將占到總?cè)丝诘?/span>21.8%，成為“超老齡社會(huì)”。面對(duì)這一趨勢(shì)，中國(guó)政府高度重視銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出臺(tái)了一系列重要政策文件和重大舉措來(lái)應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)，挖掘銀發(fā)經(jīng)濟(jì)潛力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和民生改善。

廣義上，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)包括銀發(fā)事業(yè)和銀發(fā)產(chǎn)業(yè)兩大部分。銀發(fā)事業(yè)是政府主導(dǎo)、以保障老年人基本權(quán)益為核心的社會(huì)福利事業(yè)，是普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)的公共服務(wù)活動(dòng)；銀發(fā)產(chǎn)業(yè)則是以滿足老年群體個(gè)性化、多樣化、品質(zhì)化需求為導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性、營(yíng)利性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，是對(duì)銀發(fā)事業(yè)的延伸、補(bǔ)充和反哺。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，既要守住民生底線，也需釋放市場(chǎng)潛力，推動(dòng)銀發(fā)事業(yè)和銀發(fā)產(chǎn)業(yè)同頻共振、協(xié)同發(fā)展。

根據(jù)生命周期假說(shuō)，人在生命周期的各個(gè)階段都需要消費(fèi)，但主要在勞動(dòng)年齡階段擁有勞動(dòng)收入。所以，人在勞動(dòng)年齡階段的勞動(dòng)收入通常大于消費(fèi)支出，主要是社會(huì)儲(chǔ)蓄的提供者；少兒與老人的勞動(dòng)收入通常小于消費(fèi)支出，故通常需要家庭內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付與公共轉(zhuǎn)移支付來(lái)滿足相關(guān)消費(fèi)需要。其中，公共轉(zhuǎn)移支付包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)與民政救助等。

一個(gè)社會(huì)幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福。從代際傳遞的角度看，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)各年齡人群的共同參與和支持，需要社會(huì)共識(shí)的凝聚、社會(huì)資源的引導(dǎo)。“十五五”時(shí)期，通過(guò)政府配置資源向老年人提供普惠、公平的基本保障與服務(wù)，是銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

截至2024年，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)53452萬(wàn)人，全國(guó)參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)53830萬(wàn)人，二者合計(jì)達(dá)107282萬(wàn)人。同時(shí)，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保37948.34萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保94713.73萬(wàn)人，二者合計(jì)132662萬(wàn)人。直觀比較而言，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)之間還存在不平衡不充分的矛盾，需要進(jìn)一步加強(qiáng)基本社會(huì)保險(xiǎn)保基本、兜底線的職能，提升社會(huì)保障水平。

但也應(yīng)當(dāng)看到，政府不能“包辦過(guò)多”。尤其在人口少子老齡化的趨勢(shì)下，如果“包辦過(guò)多”，可能會(huì)造成中青年人口的負(fù)擔(dān)過(guò)重，這涉及處理好代際福利均衡的問(wèn)題。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府也難以充分滿足不同收入與消費(fèi)偏好的老人對(duì)服務(wù)和產(chǎn)品的多元化需求，需要銀發(fā)事業(yè)與銀發(fā)產(chǎn)業(yè)“兩個(gè)輪子”一起驅(qū)動(dòng)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。既要大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，強(qiáng)化以失能照護(hù)為重點(diǎn)的基本養(yǎng)老服務(wù)，解決廣大老年人養(yǎng)老服務(wù)剛需，又要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，繁榮養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，更好滿足老年人多層次多元化養(yǎng)老服務(wù)需求。

“十五五”時(shí)期，一個(gè)重要舉措是壯大經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模，擴(kuò)大銀發(fā)經(jīng)濟(jì)有效供給。比如，從稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、金融支持、用地用能等方面研究出臺(tái)具體支持舉措，降低市場(chǎng)前期培育成本；加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，鼓勵(lì)引導(dǎo)各類經(jīng)營(yíng)主體面向老年人提供多層次、多樣化、個(gè)性化產(chǎn)品和服務(wù)，擴(kuò)大老年產(chǎn)品和服務(wù)有效供給。

與之相伴，還有必要抓緊補(bǔ)齊社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的短板，貫通協(xié)調(diào)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三類養(yǎng)老服務(wù)形態(tài)，多措并舉優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給能力，健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機(jī)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。

一是提升居家社區(qū)養(yǎng)老品質(zhì)。支持成年子女與老年父母就近居住或共同生活，履行贍養(yǎng)義務(wù)、承擔(dān)照料責(zé)任；鼓勵(lì)老年人自愿開(kāi)展多種形式的互助式養(yǎng)老；加快建設(shè)分布式、多功能、專業(yè)化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，制定和完善適老性住宅的建筑標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

二是強(qiáng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力。比如，鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)通過(guò)改造提升原有敬老院、閑置校舍等，集中建設(shè)普惠支持型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)有條件的培訓(xùn)中心、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等，經(jīng)過(guò)一定程序整合改造為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；大力支持社會(huì)資本投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提高對(duì)護(hù)理型、連鎖型民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度。

三是推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)有機(jī)結(jié)合。比如，探索養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置診所、衛(wèi)生所（室）、醫(yī)務(wù)室、護(hù)理站，取消行政審批，實(shí)行備案管理；根據(jù)醫(yī)?；鹚?，積極探索將符合條件的家庭病床、安寧療護(hù)等費(fèi)用納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付范圍。

「采取前瞻性舉措滿足老年人多元化、差異化、個(gè)性化需求」

人口老齡化在帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)的同時(shí)，也帶來(lái)許多新機(jī)遇。特別是，老年人多元化、差異化、個(gè)性化的需求，變得越來(lái)越旺盛和迫切，蘊(yùn)含著巨大的市場(chǎng)潛力和發(fā)展機(jī)會(huì)。“十五五”時(shí)期，人口高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)動(dòng)，養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同，構(gòu)成銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。

問(wèn)卷調(diào)查顯示，不少老年人傾向于“晚年不離親，養(yǎng)老不離家”。但就目前的情況而言，老年人享受上門服務(wù)成本偏高，專業(yè)化程度較低?！笆逦濉睍r(shí)期，應(yīng)重視通過(guò)發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等方式，將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老引入社區(qū)，并通過(guò)建設(shè)家庭養(yǎng)老床位等方式，將專業(yè)服務(wù)進(jìn)一步延伸到家庭，主動(dòng)賦能居家養(yǎng)老。

還應(yīng)看到，失能失智等長(zhǎng)期專業(yè)照護(hù)服務(wù)存在供給不足的情況。抽樣調(diào)查顯示，全國(guó)失能老年人數(shù)量約占全體老年人的11%，老年人患病率是總?cè)丝谄骄降?/span>4倍。許多失能老年人迫切需要助醫(yī)、助餐、助浴等上門服務(wù)，以失能長(zhǎng)期照護(hù)為核心的細(xì)分市場(chǎng)值得引起各方重視。

此外，在文化和旅游、老年用品、適老化改造、智能技術(shù)應(yīng)用等領(lǐng)域，可深入開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)。對(duì)自主研發(fā)、技術(shù)領(lǐng)先、市場(chǎng)認(rèn)可的產(chǎn)品，優(yōu)先納入升級(jí)和創(chuàng)新消費(fèi)品指南，并用好各領(lǐng)域質(zhì)量控制和技術(shù)評(píng)價(jià)實(shí)驗(yàn)室，建設(shè)高水平、專業(yè)化第三方質(zhì)量測(cè)試平臺(tái)，開(kāi)展質(zhì)量測(cè)評(píng)、驗(yàn)證、認(rèn)證工作。

比如，加強(qiáng)服裝面料、款式結(jié)構(gòu)、輔助裝置等適老化研發(fā)設(shè)計(jì)，開(kāi)發(fā)功能性老年服飾、鞋帽產(chǎn)品；鼓勵(lì)研發(fā)適合老年人咀嚼吞咽和營(yíng)養(yǎng)要求的保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用配方食品；開(kāi)展居家適老化改造，鼓勵(lì)老舊小區(qū)加裝電梯、家庭配備智能安全監(jiān)護(hù)設(shè)備。

又如，發(fā)展抗衰老產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)基因檢測(cè)、分子診斷等生物技術(shù)與延緩老年病深度融合，開(kāi)發(fā)老年病早期篩查產(chǎn)品和服務(wù)；推動(dòng)助聽(tīng)器、矯形器、拐杖、假肢等傳統(tǒng)功能代償類康復(fù)輔助器具升級(jí)，發(fā)展智能輪椅、移位機(jī)、康復(fù)護(hù)理床等生活照護(hù)產(chǎn)品。

再如，完善老少同樂(lè)、家庭友好的酒店、民宿等服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)家庭同游旅游產(chǎn)品；探索以健康狀況取代年齡約束，完善相關(guān)規(guī)定便利老年人出游，健全投訴舉報(bào)機(jī)制并加強(qiáng)監(jiān)管。

在數(shù)智化時(shí)代，還有必要推進(jìn)新一代信息技術(shù)以及移動(dòng)終端、可穿戴設(shè)備、服務(wù)機(jī)器人等智能設(shè)備在居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老場(chǎng)景集成應(yīng)用，發(fā)展健康管理類、養(yǎng)老監(jiān)護(hù)類、心理慰藉類智能產(chǎn)品，推廣應(yīng)用智能護(hù)理機(jī)器人、家庭服務(wù)機(jī)器人、智能防走失終端等智能設(shè)備。

但也應(yīng)看到，快速發(fā)展的人工智能，如大型語(yǔ)言模型、智能機(jī)器人等，可能造成技術(shù)與資本對(duì)勞動(dòng)的替代。這種替代對(duì)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的影響是復(fù)雜的：

一方面，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的許多服務(wù)（如長(zhǎng)期照料）屬于勞動(dòng)密集型工作。目前，實(shí)行長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的國(guó)家，如日本、韓國(guó)等，深受護(hù)工短缺的困擾。如果人工智能與機(jī)器人能以更低的成本替代部分勞動(dòng)，有望在一定程度上緩解勞動(dòng)力不足的問(wèn)題。

另一方面，技術(shù)與資本對(duì)勞動(dòng)的替代會(huì)造成在初次分配中勞動(dòng)報(bào)酬的份額縮減，將導(dǎo)致銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)需求不足問(wèn)題。

“十五五”時(shí)期，可進(jìn)一步采取前瞻性的政策舉措來(lái)增強(qiáng)銀發(fā)事業(yè)和銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性。

第一，鼓勵(lì)老年人的積極參與。我們?cè)谟懻撱y發(fā)經(jīng)濟(jì)時(shí)，容易將老年人看成被動(dòng)的被服務(wù)者，而忽略老年人也可以成為供給方和參與者。隨著老年人占總?cè)丝诘谋壤粩嗵岣?，老年人日益成為寶貴的人力資源。積極老齡化的過(guò)程，本質(zhì)上是提高老年人生活質(zhì)量的過(guò)程，涵蓋健康、參與和保障三大支柱。其中，健康是前提，參與是核心，保障是基礎(chǔ)。

正如學(xué)界同仁反復(fù)呼吁的，我們既要重新認(rèn)識(shí)老年人作為消費(fèi)者的角色，破解金融、保險(xiǎn)和旅游康養(yǎng)等行業(yè)存在的不合理“年齡歧視”，擴(kuò)大老齡金融保險(xiǎn)和旅游市場(chǎng)容量，重視激發(fā)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，也要重新認(rèn)識(shí)老年人作為生產(chǎn)者的角色，重視老年人的主動(dòng)參與性和創(chuàng)造性，破除現(xiàn)有就業(yè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)參與中不合理的“年齡歧視”。

第二，豐富發(fā)展養(yǎng)老金融產(chǎn)品。比如，支持金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)發(fā)展養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)，提供養(yǎng)老財(cái)務(wù)規(guī)劃、資金管理等服務(wù)；豐富個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品，推進(jìn)專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展；發(fā)展商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，開(kāi)展人壽保險(xiǎn)與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作，加強(qiáng)養(yǎng)老金融產(chǎn)品研發(fā)與健康、養(yǎng)老照護(hù)等服務(wù)銜接。

第三，完善收入分配格局。“十五五”時(shí)期，要努力提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重。這樣做，不僅可以為銀發(fā)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件，也是處理好代際福利均衡問(wèn)題的基礎(chǔ)性工程。

第四，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新。銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，更多依靠創(chuàng)新與技術(shù)進(jìn)步?？茖W(xué)技術(shù)前沿領(lǐng)域的探索，很大程度上依靠科研人員、工程技術(shù)人員和企業(yè)家的探索。政府政策的一個(gè)重點(diǎn)是，鼓勵(lì)銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新，并為此營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。

來(lái)源：上觀新聞2025-10-31

作者：左學(xué)金，上海社會(huì)科學(xué)院研究員，曾任上海社會(huì)科學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)兼經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、中國(guó)人口學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、上海市老年學(xué)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、上海市數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)等